我国农村地区供给侧结构性改革的着力点及实施路径

　　[摘要]文章以推进农村供给侧结构性改革精神为导向，提出农村地区供给侧结构性改革的三大着力点：农村土地制度改革、农业结构战略性调整、农村粮食制度改革。农村土地制度改革要从农村土地承包经营权的权责落实、集体经营性建设用地改革、农民宅基地改革和土地征收制度改革四个方面入手；农业结构战略性调整主要包括农业经营结构和农业生产结构的优化调整；农村粮食制度改革，要创新粮食价格机制，优化粮食补贴政策，树立正确的粮食生产安全观。

　　[关键词]农村；供给侧结构性改革；着力点；实施路径

　　农村改革一直是我国区域经济社会改革的重中之重，许多年来的一号文件都明确指出要坚定不移地推进农村改革，《新型城镇化规划（2014—2020）》和《“十三五”规划纲要》都指出了农村地区是我国经济社会改革的薄弱地区和未来改革重点。“十三五”时期是我国应对经济新常态的关键时期，提出要推进供给侧结构性改革，明确了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。根据2016年一号文件对农村地区供给侧结构性改革的发展重点指示，结合我国农村、农业的发展现状，笔者认为，我国农村地区的供给侧结构性改革应从三点出发：一是全力推进农村土地制度改革；二是大力推进农业结构战略性调整；三是积极推进农村粮食制度改革。

　　一、农村供给侧结构性改革的着力点一：农村土地制度改革

　　（一）农村土地制度改革的挑战

　　第一，土地承包关系长久不变的实现性。党的十七届三中全会提出要使土地承包关系保持稳定和长久不变，这可理解为家庭承包经营制度长久不变和土地权、责、利长久不变。而后者在具体操作上存在一定困难，如“二轮”承包时农村地区税务负担重，而且基本是按照土地平摊，实际操作时较多地区对实际农户承包面积都有所隐瞒。这在土地承包管理方面并不存在较多问题，但在财产权方面就较难公平衡量。只有土地面积与承包关系明晰了，才能实现农村土地确权。

　　第二，在承包地以外的其他土地，如农民宅基地，如果承包地长久不变，这些宅基地理应比承包地更具财产化、固定化，那么宅基地是否也需要长久不变？这是承包地确权时需要重点考虑的一个问题。

　　第三，对农民财产权益的保护存在制度性问题。党的十八届三中、四中、五中全会都明确要赋予农村更多的财产权。从土地方面考虑，农村集体经营性建设用地怎样盘活，盘活土地收益如何在集体组员中分配，农村土地征用制度如何改革，这些问题都涉及政府与农民之间的利益分配关系、城乡之间的利益分配关系。

　　（二）农村土地制度改革的着力点

　　1．农村土地承包经营权的权责落实。农村土地承包经营权的权责落实，就是对土地承包经营权的确权、登记和颁证，在核实农户承包土地规模的基础上，制作农户承包土地示意图，并做好相应的登记工作，颁发统一、规范的土地承包经营权证书。通过该证书，可以体现农户对土地承包经营的权能进一步明确，可以赋予农民更多的土地财产权，有利于推进农村土地权力以及土地承包关系的稳定，有利于促进土地“三权分置”。农村土地承包经营权的权责得到落实，确权区域内的土地流转比例将显著高于非确权区域，土地流转的稳定程度也相应提高。

　　2．集体经营性建设用地的改革。根据党的十八届三中、四中、五中全会以及《“十三五”规划纲要》等相关政策，应鼓励农村集体经营性建设用地入市，根据同地同价的原则参与土地市场交易，这样，不仅可以对农村闲置土地进行盘活，而且可以使我国城市化建设过程中的用地不足问题得到一定缓解。为了推进集体经营性建设用地的供给侧结构性改革，补充农村土地发展短板，首先，应积极完善集体经营性建设用地的产权制度，不断赋予这些用地出租、转让、入股等权能。其次，加快明确土地入市的范围、入市渠道以及土地交易的规则，促进集体经营性建设用地的市场监督管理制度健全。

　　3．农民宅基地的改革。农民宅基地的改革是农村土地供给侧结构性改革的重要内容。2015年我国外出务工农民已达1.7亿人左右，有3500多万户农户全部搬迁到城镇务工。于是，这些农户的房屋便处在闲置的状态。农民宅基地改革的目的，就是充分盘活这些闲置农村房产，并将从中获得的收益充分补偿农民的创业和生活。目前，我国各地对农民宅基地的政策主要存在三个问题：一是宅基地利用总体粗放，有些宅基地建三层以上楼房，但都处于闲置，有些农户基本住在县城，农村宅基地利用率低；二是分配存在一定不公平，有些农户具有较多宅基地，而有些农户宅基地规模较小，在具体利益分配时，有时很难权衡；三是有偿获取和退出的机制尚未形成。要推进农民宅基地制度改革，就应该完善一户一宅的基本制度，充分发挥农村居民在宅基地管理上的民主作用，应在村民组织集体同意的条件下探索宅基地有偿使用和退出机制，在农民宅基地申请方面应通过村民组织评议后再上报部门进行审批。有条件的地区，特别是大中型城市的郊区，如果农房非农民唯一居住房，可以探索农民住房财产抵押、转让、担保的机制。

　　4．土地征收制度的改革。推进土地征收制度改革，重点要处理好地方政府与当地农民之间的利益分配关系。目前，我国土地管理法规定了土地补偿费用和安置补助费用总和不得高于该土地征收之前三年产值平均值的30倍。在土地征收时，农民也没有讨价还价权利。党的十八届三中全会指出，在征地制度方面应逐步缩小征地范围，规范征地程序，完善被征地农民的多元保障机制，建立健全土地增值收益分配机制。要推进土地征收制度改革，可从以下三个方面入手：第一，积极制定土地征收目录，对公益性土地的用地范围进行严格制定；第二，鼓励农村集体经营组织通过多种途径参与经营性建设用地的开发与经营，保证农民具有平等的地位；第三，对公益性土地，规范其征收程序，公开土地征收的相关信息，逐步形成有利于被征地农民的利益保障机制。

　　二、农村供给侧结构性改革的着力点二：农业结构优化调整

　　（一）我国农业结构调整过程中存在问题

　　1998年，为了解决低质农产品囤积、高质农产品供给不足的紧张局面，我国进行了第二次农业结构优化调整，以国内外市场需求为导向进行战略性结构调整。总体而言，1998年的农业结构优化调整使得农业资源禀赋更趋均衡，农业发展质量也稳步提升。但是，在1998年和1999年我国粮食产量均达到当时的峰值，农业结构调整不可避免再次以粮食作为突破口，“减粮增效”便成为当时国内较多区域农业结构调整的重点。这导致全国粮食产量持续下降，2003年粮食产量降为4307亿千克，比1998年减少了16%，2004年粮食的CPI上涨到126.5%左右。①尽管2004年起我国大力实施农业补贴战略，但在全国经济快速发展的过程中，劳动力低成本优势正不断消退，以补贴为主的农业发展政策直接导致农业竞争力提升乏力，较多农产品逐步失去国际竞争力。

　　（二）农业结构优化调整的着力点

　　在供给侧结构性改革背景下，农业结构调整的目标在于提升农产品的国际竞争优势。农业结构优化调整，主要从以下两点入手：一是农业经营结构的优化调整；二是农业生产结构的优化调整。

　　1．农业经营结构的优化调整。我国农业经营结构应与拥有的农业资源相匹配，农业经营结构的优化调整，目标就是构建适应市场的新型农业经营体系。这个体系主要包含农业经营主体和农业社会服务体系。截至2015年底，我庭承包经营耕地的流转面积为3000万公顷，经营面积超过3.33公顷的农业经营大户多于341万户，家庭农场接近90万家，农民专业合作社已有140多万家，农业龙头企业多于12万家。由此可见，我国的现代化、规模化农业经营体系已初步形成，农户承包经营逐步向多元经营转变。与此同时，也应清晰地看到，农业专业大户与家庭农场在我国农户总量的份额仍然很小，流转土地主要来自在外务工的农户。到2014年底，我国还有约2.28亿劳动力从事或部分从事农业，占农村就业总量的份额超过60%。我国还有约2/3的土地属于小规模农户经营范围，这些农民的收入问题是制约我国城乡居民收入快速增长的重要瓶颈。

　　2．农业生产结构的优化调整。农业生产结构的优化调整，就是要积极利用国内外两个市场，充分挖掘资源潜力，加快推进农业增产和农民增收，加速农业现代化建设进程。在供给侧结构性改革背景下，农业生产结构的调整主要从三个层面入手。第一，坚持“大粮食”与“大国土”理念。坚持“大粮食”理念，在统筹城乡口粮需求时，不仅要考虑谷物、小麦、玉米等基本粮食，还应考虑水果、蔬菜、肉禽蛋奶等副食品与基本粮食的替代性。坚持“大国土”理念，在统筹城乡食物供给时，不仅要考虑耕地供给，还应考虑林地、草原、河湖以及滩涂、荒地等资源产出农作物对居民消费的供给。第二，推动粮食作物、经济作物与饲草料“三元”结构的均衡协调。2016年一号文件明确提出要探索耕地轮休制度，积极开展相关试点，对地下水漏斗区、生态严重退化区等区域进行综合治理。从实际来看，畜牧业的发展使得饲草料大幅减少，需要利用好耕地以及荒坡，加大饲草料种植力度。

　　总之，通过粮食作物、经济作物与饲草料“三元”种植结构不断协调，能促进我国耕地与其他土地充分利用。第三，推动三次产业联动发展。连续几年的一号文件都指出要推动三次产业联动融合发展，提高农业质量和效益。从实践来看，三次产业联动发展，可从以下几点着手。一是发挥好农业专业大户和家庭农场的主导作用。农民是推进三次产业联动发展的主体，通过促进农业专业户和家庭农场的不断升级与成熟，可直接推动农业功能拓展到第二、第三产业。二是发挥好农业合作社的核心作用，将业务拓展到第二、第三产业。三是强化农业龙头企业在三次产业联动中的引导作用，提升农产品加工能力和休闲农业拓展能力。

　　三、农村供给侧结构性改革的着力点三：粮食制度改革

　　（一）粮食制度改革中存在的问题

　　第一，粮食产量与进口量保持同向扩大。2004年以来，我国粮食产量稳步上升，到2015年共增加了1520亿千克。这不仅取决于农业机械化水平提高，也取决于我国对粮食价格采取保护性政策，促使大量劳动力从事种植粮食。同时，2004年以来我国粮食的进口量也稳步提升，进口粮食主要为大豆、大麦和高粱，2015年净进口量分别达到8156万吨、1074万吨和1070万吨。②这些作物进口规模的扩大，反映我国居民对这些作物的需求不断提高，而国内现有耕地难以满足需求。

　　第二，我国粮食价格普遍高于国际水平，粮食的国际市场竞争力削弱。我国粮食价格高于国际平均水平，导致我国粮食净进口额连年递增。除了2007年、2010年等个别年份以外，我国小麦的价格高于国际市场价格；2008年以来，我国玉米的价格高于国际市场价格；除2014年以外，我国大米的价格也高于国际市场。较高的粮食价格导致我国粮食难以出仓，粮仓爆满，极大地加重了我国的财政负担。

　　第三，粮食保护收购导致农业结构优化滞后。我国政府对粮食的过度保护，导致粮食无法受到市场的调节，粮食的经营风险小且收益较为稳定，导致一些边缘化农产品向粮食产业转移，进一步增加粮食的产量，且无法实现农业结构优化。

　　（二）粮食制度改革的具体方向

　　农村供给侧结构性改革目的在于优化农业供给结构，提升农业现代化水平，将我国打造成具有粮食竞争优势的农业大国。

　　[参考文献]

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　　[2]孔祥智.为农、务农、姓农——从山东实践看供销社改革的出发点和归宿点[J].合作经济,2015(9):35-38.

　　[3]潘经强.农村公共产品供给经济效益分析——基于河南省的实证检验[J].商业经济研究,2015(30):55-57.

　　[4]晓峰.解读农村工作会议:加强农业供给侧结构性改革[J].农业知识,2016(7):7-8.

　　[5]赵建欣,李伟立,田新霞.新制度经济学框架下安全农产品供给的动力研究[J].商业经济研究,2015(4):175-177.

　　赵凌

《我国农村地区供给侧结构性改革的着力点及实施路径》

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