“新三农”问题的演变与政策选择

　　摘要：在快速工业化和城镇化的过程中，“农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”等现象日益突出，已经成为社会广泛关注的“新三农”问题。“新三农”问题的衍生有深刻的时代背景、内在动力和制度根源。破解“新三农”问题必须着力破除城乡二元结构，实现城乡之间人口和资源的自由流动及公共服务的均衡分配。如果说改革以来破除城乡二元体制改革的重点在城市，当前改革的重点和难点则在农村，尤其是破除农村经济和社会的封闭性。为此，必须进一步深化农村改革，实行“政经分开”“户产分离”，鼓励“市民下乡”，为农村发展提供人力支持；“管住规划、放开市场”，允许“资本下乡”，为农业现代化提供资源支持；“守住底线、多元供给”，通过“服务下乡”，为农民提供基本的社会保障。通过政策调整和制度创新，在改革和发展中逐步化解“新三农”问题。

　　关键词：农村空心化农业边缘化农民老龄化

　　一、问题的提出

　　2015年，常住人口城镇化率已达到56.1%，城镇人口规模已超过农村人口规模①。《新型城镇化规划（2014-2020）》②明确提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%，预计从2014年到2020年将有1亿左右农业人口转移到城镇安居落户。在快速工业化和城镇化过程中，农村、农业和农民受到了前所未有的冲击，关于农村人才流失、农地荒芜、“道德沉沦”、环境破坏以及“秩序崩塌”等现象的描述和评论常见报端，为人们勾画出乡村“一片衰败”的悲观景象，甚至引发了人们对当前工业化和城镇化正当性的质疑。在诸多讨论中，“农村空心化”“农业边缘化”“农民老龄化”三大问题最为突出，可称之为新时期的“新三农”问题。如何科学评估当前农村的状况，正确认识“新三农”问题的根源，准确把握农村发展的走向并提出化解“三农”问题之策，是事关农业和农村发展的重大议题。

　　二、新时期的“新三农”问题

　　在工业化和城镇化发展过程中如何妥善处理工农关系和城乡关系，是经济社会发展中的难题之一。20世纪初现代工商业和城市发展开始对传统农业、农村和农民产生重大冲击时，乡村社会“衰败论”和“拯救乡村”就成为了社会关注的热点问题。梁漱溟（1990）指出：“我们如果稍一留心，就可以看到许多杂志都在大出其农村经济专号，开头没有不谈农村经济破产的。……救济农村已成为普遍的呼声，声浪一天一天的高上去。”这也是当时乡村建设运动兴起的时代背景。新成立后，虽然党和政府一直强调农业的基础性作用，毛泽东1956年在《论十大关系》中也首先强调要处理好重工业、轻工业和农业之间的关系①，但受重工业优先发展战略以及城乡二元制度的制约，工农失衡和城乡失衡问题长期存在。20世纪80年代农村改革的率先突破和乡镇企业的迅速崛起虽然曾一度缩小了城乡差距，但并未从根本上破解城乡二元结构并纠正城乡失衡状态。随着此后改革重心从农村向城镇转移以及工业化和城镇化加速发展，城乡差距开始重新拉大，城乡失衡以及乡村衰落问题日益突出，农业、农村和农民问题依然是经济社会发展中的突出问题。

　　三、没落：“新三农”问题的悲观预期

　　鉴于当前“农村空心化”、“农业边缘化”和“农民老龄化”日益突出，不少人对工业化、城镇化和农村的未来发展表现出深深的忧虑，甚至对农村的未来作出悲观的判断。例如，贺雪峰（2015）就认为，当前农村“人情恶性竞争、住房无序攀比、人际关系变得冷漠、赌博愈益普遍、地下宗教泛滥……几乎涉及农村社会生产生活的各个层面”，对以上问题的解决“短期不抱太大希望”。李昌平（2014）也认为，“有10%的村庄最终会成为城市的一部分，60%的村庄会逐渐凋敝，最终只剩下30%的中心村。”有些人甚至认为，随着工业化和城镇化进程的发展，未来农村将消逝，农业将衰落，农民将消失。

　　四、发展：“新三农”问题的乐观判断

　　对“新三农”问题的解决及未来农村发展，党国英（2016）、刘守英（2013）和韩长赋（2017）等则持“谨慎乐观”的态度，认为随着工业化和城镇化的发展以及城乡一体化进程的推进，“新三农”问题在表面危机的背后其实孕育着难得的发展契机。他们将当前所面临的“新三农”问题视为难得的转型发展机遇，认为许多长期困扰“三农”发展的问题可趁此机会走出困境。党国英（2016）对学术界和媒体所渲染的乡村发展悲观论进行了直率的批评，认为对于“乡村观察不能只是悲情叙事”，改革开放以来农村的面貌已经发生了巨大变化，未来农村仍然会在深化改革的过程中获得新的发展。刘守英（2013）认为，在快速的工业化和城镇化过程中，农业投入结构、经营方式和制度安排均在发生重大变化，对未来农村发展的前景不宜过于悲观。韩长赋（2017）则认为，随着农业供给侧结构性改革的深入进行和信息化农业技术的推广，农业从业主体也将面临新的变革，未来“大家会渴求当农民，农村将成为稀缺之地”。当前对“新三农”问题发展持乐观态度者认为，未来新农村建设将提速，新型农业将转型升级，新型农民将应运而生。

　　五、化解“新三农”问题的政策选择

　　学界关于“新三农”问题产生的根源、农村发展的前景和未来的对策存在严重的认识分歧，从而形成了对工业化、城镇化和市场化改革的不同认识和政策选择。城镇化对“新三农”问题的产生和影响具有客观性和必然性，但其发展也存在“天花板”现象。魏后凯（2014）指出：“2050年，的城镇化率可能会超过80%。……我国城镇化率基本就接近这个天花板，城乡人口结构、土地结构、空间结构稳定下来，我国就基本完成城镇化了。”城镇化的完成会使“新三农”问题得到缓解，也是解决“新三农”问题的希望。刘易斯二元经济结构模型中的工农均衡和城乡均衡假设实际上是建立在城乡劳动力和资本自由流动的市场经济制度的基础之上的。这一模型没有注意到一些发展家所缺乏的恰恰是成熟的市场经济以及有制度保障的劳动力和资本的自由流动，也忽视了工业化和城镇化发展本身受制于特定的经济、社会和政治制度，从而难以解释这些发展家工农差别和城乡失衡长期存续的现象。城乡二元制度和政策阻碍了城乡人口和资本的自由流动，不仅使农民失去了平等的发展机会，也制约了农业和农村经济发展。城乡二元化制度造成了大量农村人口滞留乡村，损害了农业生产率提高和农民收入增长，助长了农民兼业、土地抛荒和“农业边缘化”现象；由于对“市民下乡”和“资本下乡”诸多限制，农村人口和资本从农村向城市单向流动，加剧了“农民老龄化”现象。城乡二元体制下形成的非均衡养老体制也使农村面临更大的老龄化养老压力。党的十八届三中全会强调了破除城乡二元体制并建立健全城乡一体化发展机制的重要性。习总书记等党和领导人也多次强调健全城乡发展一体化体制机制是社会主义的内在要求，要求“在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力”①。从目前来看，城乡二元体制改革任务并没有完成，需要一系列重大的制度创新和突破。从实践来看，改革开放以来相当长的一段时期内城乡二元体制改革的重心在城市，致力于打破城市的封闭性，鼓励农民进城并推动工业化和城镇化发展。在当前及未来一段时期内改革的重点应转移到农村，着力破除农村的封闭性，推动城市人口、资本、技术和公共服务下乡，最终实现城乡之间发展要素的自由流动和公共资源的均衡配置，促进工农协调发展和城乡协调发展。

　　参考文献

　　1.威廉·阿瑟·刘易斯，1989：《二元经济论》，施炜、谢兵、苏玉宏译，北京：北京经济学院出版社。

　　2.费景汉、古斯塔夫·拉尼斯，1989：《劳力剩余经济的发展》，王月、甘杏娣、吴立范译，北京：华夏出版社。

　　3.Francois,P,1955,“Noteontheconceptofgrowthpole”,AppliedEconomy,22(7):307-320.

　　4.梁漱溟，1990：《梁漱溟全集（第二卷）》，济南：山东人民出版社。

　　5.华生，2011：《老三农问题的终结与新三农问题的挑战》，《农经》第8期。

　　6.李培林，2006：《全球化与“新三农问题”》，《福建行政学院学报》第2期。

　　7.陈林，2007：《新三农问题之十大关系》，《太平洋学报》第10期。

　　项继权周长友

《“新三农”问题的演变与政策选择》

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