粮食目标价格制度改革的困局与突破

　　内容提要:实行“托市收购”后，国内粮食市场面临着价格刚性化、国内外粮价倒挂和下游加工业成本高企等突出问题，以直接收入补贴为特点的目标价格符合粮食价格支持制度的改革方向。然而，粮食生产与流通的复杂性，使实行这一制度存在着技术操作和风险防控两大难题，应该在坚持“市场引导、护民兴粮、试点先行、简便易行”的基本原则下，从完善基础数据信息、建立“三价一储备”多元价格支持体系以及灵活运用粮食期货市场等方面来寻求突破和创新，加快建立的粮食目标价格制度。

　　关键词:粮食目标价格;技术操作;风险防控;粮食期货市场

　　2004年以来，为保护农户种粮积极性、促进粮食生产，实行了粮食托市收购制度(主要包括水稻、小麦最低保护价格收购和玉米临时收储政策)，对稳定国内粮食生产、保护种粮农民利益发挥了重要作用(程国强等，2013)。然而，由于受2008年国际金融危机的影响，国际粮价呈现持续下降之势，由于托市政策造成的价格扭曲困局使其可持续性面临挑战。

　　二、现行粮食价格支持制度突显“托市困局”

　　(一)粮食价格“刚性化”发展

　　自2004年逐步启动主要农产品托市收购之后，释放的价格“托底”信号十分显著。从图1可以看出，2008—2014年，粮食最低收购价格连续6年上涨，成为粮价上涨的重要支撑。“托市收购”加上专项粮食储备，粮食的“政策市场”越来越大，而市场调节的空间却相对萎缩(谢洪燕等，2013)。同时，储备粮采用竞价方式顺价销售，进一步强化了“托市价格上调、销售价格跟涨”的局面。

　　(二)国内外市场粮食价格倒挂

　　2011年下半年以来，在“托市”政策的支撑下，国内粮价持续上涨，逐步超过进口粮。根据中经网统计数据，2014年6月，进口谷物税后价格为1980元/吨，国内谷物价格为3040元/吨，两者价格之差达到1060元/吨。由于国内外粮价倒挂，极大刺激了粮食进口数量的快速增长。2011—2013年，粮食进口量快速攀升，主要谷物进口年均增长率达到55.80%，谷物净进口量逐年增长的趋势基本形成。

　　三、目标价格符合粮食价格支持制度的调整方向

　　(一)目标价格制度具有较高收入转移效率

　　现有粮食价格支持政策主要实施于农产品流通环节，对农民收入的转移效率较低(朱满德，2014)。据OECD测算，在这种支持体制下，每补贴1美元，农民只能得到0.25美元，收入支持的效率仅有25%左右，其余则消耗在了流通和储备环节(Moyer等，2002)。而且，中国的国有收储企业对粮食质量要求相对较高，网点分布有限，导致补贴政策带来的实惠多落入粮贩手中(徐雪高等，2013)。然而，目标价格制度以生产者产量或面积为依据，采取差价补贴方式，直接对种粮农户进行补贴，减少了流通环节耗费，从而有利于提高财政补贴效率。

　　(二)目标价格制度能有效减少粮食市场价格扭曲

　　作为直接补贴的核算标准，目标价格是由政府根据农作物生产成本与合理收益制定并预先公布的预期价格。与最低收购价和临时收储价格不同，目标价格并不直接对粮食市场价格产生影响，而主要是通过给予生产者价格信号引导作用，间接影响农产品市场，从而减少因“托市政策”所造成的市场扭曲，更加符合市场经济的基本要求，有利于农产品市场价格机制的形成。

　　四、实行粮食目标价格制度面临的难题

　　相对于粮食，现阶段东北和内蒙古大豆、新疆棉花基本具备实行目标价格制度的条件。然而，新疆于2014年9月下旬才公布棉花目标价格改革试点实施方案，大豆目标价格改革试点方案还没有对外公布。这意味着生产、流通都复杂的粮食作物采用目标价格将面临更大障碍，其中技术操作和风险控制是改革的两大难点所在。

　　(一)粮食目标价格制度实施存在的技术性难题

　　1.粮食作物目标价格与市场价格确定方法。目标价格制度，是指由政府设定农产品的目标价格，当市场价格高于目标价格时，补贴低收入者;当市场价格低于目标价格时，按差价补贴生产者。因此，这一政策涉及两个关键价格的确定，即目标价格与市场价格。

　　2.粮食作物目标价格补贴方式。当前目标价格改革试点采取的补贴方式为“目标价格补贴额与种植面积、产量或销售量挂钩”，“财政按照目标价格与市场价格的差价和统计局统计的产量，核定对每个试点省(区)的补贴总额”，发放单位生产者差价补贴计算方法由试点地区制定。新疆于2014年9月颁布《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》(以下简称《实施方案》)，具体补贴办法为:中央补贴资金的60%按面积补贴，40%按实际籽棉交售量补贴。

　　(二)粮食目标价格改革遭遇风险防控难题

　　平抑价格波动是托市收购政策实施的主要目的之一，因此，在政策实施前后，小麦、籼稻、粳稻、玉米市场价格波动特征呈现明显差异。然而，粮食目标价格制度将定价权重新交给市场，价格波动可能再次成为粮食市场运行的基本常态。对于已经习惯了行政保护、缺乏市场意识的粮食产业来说，从“政策市”过渡到“市场市”将会是一个非常艰难痛苦的过程。特别是政策调整之初，失去托市价格作为“支撑线”与“基准线”，市场很容易出现新粮上市之初的“粮农惜售”与“企业慎收”、集中上市时的价格“断崖式”下跌与“卖粮难”，进而导致粮价的剧烈波动。而失去了托市粮这个“蓄水池”，政府平抑粮价波动的物质基础只剩下各级专项储备粮，对粮食市场的宏观调控能力将大大减弱。因此，实行粮食目标价格制度可能意味着更高的市场风险。

　　参考文献

　　1.MoyerW，JoslingT.Agriculturalpolicyreform:politicsandprocessintheEUandUSinthe1990s.AshgatePublishingLtd.，2002:100～102

　　2.CobleKH，BarnabyGA，JonesＲ.CropinsuranceintheAgriculturalActof2014.Choices，2014，29(2):1～4

　　3.程国强，朱满德.粮食宏观调控的现实状态与政策框架.改革，2013(1):18～34

　　4.王向阳.我国农产品差价补贴试点政策评析.经济研究参考，2014(12):5～95.张千友.粮食目标价格:内涵、障碍与突破.价格理论与实践，2011(3):21～22

　　詹琳蒋和平

《粮食目标价格制度改革的困局与突破》

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