破解自治困境：住宅小区业主自治的实践逻辑与优化
摘要：作为城市基层民主发展的新生力量：业主自治并没有在期望中实现快速推进和良性运转。现实中，反而面临着因业主内生动力不足、小区规模过大、开发商、物业公司抵触导致的成立难；因形式相对固定、单一，准入资格封闭和程序严格冗长导致的备案难。此外，业主自治组织在履职和换届时也面临着业主的广泛不信任和搭便车心理，业委会协商议事精神和专业素能相对不足等现实困境，能否明晰与物业公司的定位，实现与社区治理等基层政权力量的有机衔接同样考验着业主自治效能的发挥。破除业主自治困境，需要借助从“社区治理”向“小区治理”纵深拓展的机遇，坚持在自治中融入法治和德治，实现从自治维权逐步向公共生活的再造过渡，在构建小区共同体的同时实现小区公共治理。
关键词：住宅小区；业主自治；自治困境；自治效能
住房制度改革催生下的以封闭式商品房小区为主的城市居住空间和社会空间是居民生活的主要场域，也是美好生活建构的着力点。从现实来看，随着住房制度的改革过程，生活在封闭式商品房小区中的业主物权意识越来越强，围绕业主对私有产权权益的关切与表达，逐渐形成了一股城市治理中的新生力量。[1]不少学者纷纷表示，由于业主自治具有天然而紧密的利益联系，在此基础上建立的业主自治将成为未来城市基层民主发展的新路径，是城市治理空间中最主要的社会活动。[2]
一、业主自治的崛起与运行困境
业主自治作为一种新兴的社会自组织活动，他的出现被追捧为带动城市基层民主发展的新希望。经过20多年的发展，一些业主自治组织开始释放出强大的生命力，在政府自上而下的“行政吸纳”和业主自下而上的“认同吸纳”的双向互动过程中，其作用早已超越基层民主范畴。[3]不少业委会不仅在刚刚过去的疫情防控中发挥出重要作用，同时在小区环境和维保建设中也充当了十分正面的角色，在有效缓解基层社区工作压力的同时，也为构建良好的政社关系示范了典型作用，充分展现了业主自治作为城市基层治理新生力量的重要作用。然而，与此并行的却不是业主自治组织的快速成立、良性运转，反而是成立难、备案难、履职难、换届难，一些好不容易成立的业主自治组织也在与物业公司的争权夺利中逐步迷失自我，在和街道、社区的相互猜忌中渐行渐远。
（一）业主自治组织成立难
实现业主自治，首先就要建立实现业主权利的重要组织保障，目前主要形式为业委会。但从现实来看，却面临着种种现实困境，以长沙市开福区为例：全区目前共有商业住宅小区282个，老旧小区479个。截止2020年5月24日，成功备案的业委会仅82个，其中商业住宅小区81个，开放式老旧小区1个。这主要是因为：
１.和平状态下内生动力不足。虽然业主自治被认为是城市基层民主的新希望，但广大业主却并没有追求民主的内生动力，成立业主自治组织的原始动力最初往往来自于对物业公司的制约和监督。在走访住宅小区时，不少业主纷纷表示：“我们小区现在物业很好，干嘛要成立那个狗屁业委会”。据长沙市业委会联合组织漫道社负责人观察：“当前长沙成立业委会的多是矛盾突出，问题频生的小区，物业环境和物业服务较好的小区，基本没有成立业委会的内生冲动。”
２.开发商、物业公司的天然抵触。业主自治组织的成立是一个涉及规模庞大，所需信息庞杂，程序较为繁杂的过程。为此，不少省物业管理条例针对有关业主自治组织的成立作出规定：业委会筹备资金由建设单位承担或由物业从专项维修资金中划拨；筹备业主大会的相关资料由建设、规划等政府相关部门免费提供。但在实际过程中，开发商和物业公司因为种种原因都并不十分愿意配合，以湖南省为例，虽然有关省条例规定的业主大会成立相关费用并没有得到具体执行，也没有规定当建设单位不出费用时如何强制执行。甚至在调研时一些项目经理不讳言的直接说：“公司有明确指示，谁负责的小区成立了业委会，谁就卷铺盖走人”。
（二）业主自治组织备案难
按照物业管理条例规定，业委会自选举产生之日起30日内，应要向行政主管部门和街道（乡镇）备案，虽然目前有关业委会的备案到底是告知型备案还是审查型备案仍各持一词。但从结果来看，如果业委会未通过备案，不仅影响其与物业公司的合同签订，同时也会影响其在小区履职的正当性。从实际情况来看，好不容易筹备成立通过的业委会，确实有不少在备案过程中遭遇滑铁卢，甚至不少因此和行业主管部门、街道打起了官司，造成了极大的社会反响。
１.自治形式相对单一、固定。业主自治是全体业主通过自治方式实现自主管理小区的一系列活动，目前各省物业管理条例都明确了业委会作为业主自治执行机构的法律地位。毋庸置疑，业委会成员履行职责的活动属于业主自治的一个重要部分，但在具体实践中，如果简单将业主自治等同于业主委员会自治，就缩小了业主自治的空间，混淆了局部和整体的关系。实际上，业主自治应该是一种权力形式多元化的表现，只要是业主集中行使权力的结果即可。实际上，当前在实际工作中基于不同情况业主自治有着不同的有效形式，法律能否给予不同形式下业主自治组织的地位认定，并探索不同实现形式所适应的功能和运转机制十分重要。
２.业主准入资格的封闭性。业主自治是房屋所有权人行使产权权益的一种行为，必然是有一定的封闭性和排外性。针对此，在实践中也经常出现由于业主资格认定等相关问题造成业委会备案屡屡难以通过的现象。依照行业主管部门的解读，只有在房产证上登记了名字的才能认定为业主，这就导致即使是配偶、父母、子女，如在房产证登记上没有名字，也是无法参选业委会的。这在很大程度上限制了业委会候选人的来源范围。实际上，根据调查显示，虽然目前房产登记时由于种种考虑往往更多的为登记1-2人，但实际居住时多为3-4人为一户。同时考虑业委会工作的繁杂性和低报酬性，有意愿进入业委会工作的多为离退休老职工或工作相对没那么繁忙的家庭成员，基本都不是家庭主要收入来源，往往并不掌握在房产证名字登记上的强势话语。因此，在实际工作中，有不少业委会无法通过备案仅仅是因为其成员中有未在房产证上登记但实际拥有房屋所有权的个人。
二、业主自治生成与效能的再思考
党的十九届四中全会指出：社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。当前城市社区已然逐步形成了各级政府、各职能部门、街道、社工、志愿者、非盈利组织等多元主体合力参与共建共享格局。然而在此之外，2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中首次将业主委员会和物业服务企业这两大小区治理主体纳入社区治理体系中：要求加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督，建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制。这表明完善基层治理能力现代化，需要从“社区治理”向“小区治理”进行纵深拓展。正如李克强总理指出的“建设宜居城市首先要建设宜居小区，重视和发展小区提质改造，不仅是民生工程，也可以成为培育国内市场拓展内需的重要抓手”。
三、业主自治的机制设计与建设路径
基层群众自治制度作为我国的四项基本政治制度之一，是基层治理能力现代化的有力支撑，在化解基层社会矛盾，回应群众对美好生活向往中具有独特作用。业主自治表现出来的天然利益连结性、高学历性、重权力性等都使其区别于居民自治和村民自治。一方面，需要借鉴我们在推进居（村）民自治过程中积攒的经验助推业主自治的规范化和常态化。另一方面也需要适应业主自治本身的特性，调整党建引领和行政吸纳理念、方式和手段。
（一）业主自治的制度支撑
1.重视党建引领，着力打造公益心强、责任心重、能力过硬的自治队伍。针对当前业委会责任心不强、进入对象复杂、业主不信任等问题，积极发挥社区党建的“主体补位”作用，发挥党建在社会建构和资源统筹方面的优势。一方面重视组织建设，积极推进小区党支部和党小组建设工作，通过入户走访、微信群、QQ群交流等形式找出小区各类入住党员，根据小区党员结构和治理实际灵活组建党支部，发挥对小区治理的政治引领作用。另一方面，也要发挥党组织的辐射作用，重视“人”的作用，具体既要重视对不合格人员的审查和排除，也要重视挖掘和培养业主自治“带头人”。通过座谈交流、个别访谈、项目展示评比等形式，重点挖掘社区组织“带头人”、关心小区的“热心人”、关心小区发展的机关单位退休干部，尽可能鼓励其参与小区治理，为其参与小区治理创造条件、搭建平台。
2.理清居民自治与业主自治关系，推进交叉任职与自治联动。居民自治与业主自治是当前基层治理中的两种主要自治形式。由于产生机理和运转机制的差异，两者目前在社区治理中有着各自的作用空间和行为逻辑。但作为基层民主的自治形式，两者在治理目标和对象上是有着紧密的关系和链接的。具体从两者治理对象来讲，居民自治比业主自治更具有包容性，不仅包含拥有私有物权的业主，还包括居住在社区的其他市民，在参与对象上居民自治比业主自治更为包容、开放。在治理区域上，居民自治往往是建立在多个住宅小区联合的基础上。因此，两者既有在横向上的包含与被包含关系，也有在纵向上的整体与局部关系。这说明居民自治拥有对业主自治制约和约束的权力基础，业主自治也有发挥对居民自治支撑与补充的责任义务。可积极探索吸纳业主自治组织成员进入居委会任职，或在居委会下设业委会联盟，居委会委员列席业主大会、业主代表大会和业委会常务会等机制。
（二）业主自治的赋权赋能
1.引入信息化技术，助力选举决策议事。业主自治的核心是民主，收集和体现民意是其应有之意，但在繁忙的城市生活中，如何发动和组织规模庞大的业主议事是重大考验。随着信息技术的发展，信息安全的成熟，信息使用的普及，在业主自治中引入信息化技术，推动建立网络及新媒体等虚拟空间的业主大会平台，允许实名认证的业主在网络平台直接行使业主权利。实际上现代信息技术的去中心化、不可篡改性，以及可追溯性和高可靠性等都可和业主自治选举决策所需的民主、公正、公开、高效所需要的特征相适应。
2.组建专业力量，提供专业技术指导。作为业主自治组织，业委会的主要职责是监督物业公司的管理服务工作、负责各种经费管理等事务，这些事务涉及到房屋产权、物业管理、城市规划、环境卫生等相关政策法规以及房屋维修、公用设备保养乃至会计等专业知识。此外，业委会还要与开发商、物业公司、政府机构和业主等方方面面打交道。这些日趋繁杂的管理事务对其参与者的知识储备和管理能力提出了越来越高的要求。要做到有效参与, 必须通晓相关的、层出不穷的新政策和新知识。针对此，可以探索成立区级业委会孵化中心，为筹备业委会、选举业委会、换届业委会提供程序性指导和针对性培训。搭建业委会沙龙，围绕业委会运作中好的做法以及难点、痛点、堵点进行交流沟通，提升业委会能力。组建物业管理事务决策咨询顾问团，在业主自治推进中围绕具体事务提供专业型咨询和指导。
参考文献：
[1] 郭于华,沈原,等.居住的政治:当代都市的业主维权和社区建设[M].桂林：广西师范大学出版社,2014:12.
[2] 陈鹏.从“产权”走向“公民权”:当前中国城市业主维权研究[J].开放时代,2009(4):126-139.
[3] 盛智明.制度如何传递?以A市业主自治的“体制化”现象为例[J].社会学研究,2019(6):139-163.
袁 青
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