“双减”政策落地：焦点、难点与建议

　　摘要：“双减”政策落地应聚焦立德树人，坚持学生为本；聚焦减轻作业负担，立足学生身心健康；聚焦规范校外培训，坚持从严治理；聚焦学校主阵地，提升学校教育质量；聚焦课后服务，满足学生需求；聚焦家校社协同，形成减负共识；聚焦试点先行，积极推广典型经验；聚焦统筹推进，警惕资本流向衔接学段。“双减”政策落地的难点包括：学校教育能否质效双增、校外培训能否标本兼治、课后服务能否保证公平、课余时间能否科学利用、教师关切能否有效回应、家长焦虑能否切实减轻、学生负担能否快速下降、评价导向能否彻底扭转。为促进“双减”政策的顺利实施，应完善义务教育均衡优质发展体制，提升义务教育质量；建立校外培训监管机制，引导校外培训机构转型；健全课后服务制度，创新课后服务模式；完善多元化筹资体制，保障课后服务经费；健全教师管理制度，推动教师定期轮岗常态化；构建教育公平机制，着力保障教育公平；规范教育法制建设，依法保障教师待遇；建立多元治理平台，完善家校社协同育人机制；建立负担监测制度，完善招生考试制度；推进教育评价制度改革，加快评价方式转型。

　　关键词：“双减”政策；学校教育；课后服务；学生负担；作业负担；校外培训

　　2021年7月24日，办公厅、办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生学业负担和校外培训负担的意见》，“双减”政策的出台，是党站在实现中华民族伟大复兴的战略高度，对“双减”工作作出的重要决策部署，体现了党对学生学业负担的宏观调整以及加大对校外培训尤其是学科类校外培训的治理决心。“双减”政策落地，必须坚持以习总书记新时代特色社会主义思想为指导，着眼建设高质量教育体系，强化学校育人主体地位，切实提升学校育人水平，深化校外培训机构治理，构建良好的教育生态，有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担。

　　一、“双减”政策落地的焦点

　　“双减”政策聚焦减轻义务教育阶段学生的作业负担和校外培训负担，促进义务教育高质量发展，办好人民满意的义务教育。

　　（一）聚焦立德树人，坚持学生为本“双减”政策聚焦立德树人，坚持学生为本，把保障学生权益作为根本出发点。习总书记总书记在全国高校思想政治工作会议上指出，要坚持把立德树人作为教育教学的中心环节[1]。“双减”政策围绕立德树人根本任务，树立健康第一的教育理念，让义务教育回归立德树人的初心。“既把学习搞得好好的，又把身体搞得棒棒的，”这是习总书记总书记对全国广大青少年的殷切希望，也是“双减”政策的工作目标。减轻学生学业负担，促进学生全面发展、健康成长，是落实立德树人根本任务的基本要求。“减轻学生课业负担是关系到培养什么人、怎样培养人的问题，是贯彻党的教育方针，落实立德树人的问题。”[2]中小学生学业负担过重是当下义务教育阶段最突出的问题之一，严重妨碍了中小学生的身心健康成长。中小学生在学校的负担主要有三：一是课程与作业的负担；二是思维与理解的负担；三是考试与排名的负担[3]。其中，作业负担是学业负担的核心。中小学生在校外的负担主要是大量的校外培训侵占了学生假期及课余时间，违背了教育规律，降低了学生的学习兴趣。“双减”政策落地，中小学生的学业负担会大大减轻，将会有更多时间进行体育锻炼，体验劳动生活，培养兴趣爱好，有利于中小学生德智体美劳全面发展。

　　（二）聚焦减轻作业负担，立足学生身心健康

　　“双减”政策聚焦减轻中小学生过重的作业负担，全面压减中小学生的作业总量和作业时长。当前，应试教育“大行其道”，“题海战术”愈演愈烈，学生作业负担越来越重[4]。然而，过多的作业练习对于中小学生而言，弊大于利。有学者对北京市17个区县3万余名小学五年级学生进行问卷调查，数据显示：1小时以内完成家庭作业的学生，其成绩高于1小时以上完成家庭作业的学生，且随着作业用时的增加，学生的学习成绩逐渐降低，即作业用时越长的学生所取得的成绩越低[5]。因此，杜绝“题海战术”，让学生接受科学合理的作业练习，有利于提高学生的学习效率和学习质量。改革开放以来，我国“教育减负”政策的重点是减轻学生的智育负担，而学生在德育、体育、美育和劳动教育方面的任务非但不重，反而远远不够[6]。“双减”政策依据中小学生的身心发展规律，明确规定了不同阶段中小学生的作业时长，严禁中小学生超负荷学习。减轻学生的作业负担，学生才能够从作业困局中解放出来，才能有时间和精力实现德智体美劳全面发展。减轻过重作业负担应尊重教育规律，鼓励课堂作业布置的分层化、弹性化与个性化，禁止向学生布置机械性、重复性的作业。

　　二、“双减”政策落地的难点

　　成立以来，我国对中小学生学业负担问题的讨论从未停止，伴随讨论的同时，多层次、多角度与多手段推进减轻中小学生学业负担的工作也逐渐开展，然而结果却不尽人意[14]。“双减”政策的颁布，彰显了党和做好“双减”工作的前所未有的决心和力度，具有里程碑式的意义。“双减”政策落地，将会遭遇诸多困境和难题，应做好预案，积极应对重重挑战。

　　（一）学校教育能否质效双增

　　“双减”政策落地，学校应一手抓“减负”，一手抓“提质”，面临教育质量和效率共同增长的难题。20世纪70年代末，日本为了扭转“填鸭式”传统教育倾向，提出“宽松教育”改革，要求“降低课业难度，减轻学生负担，学习内容减少三成，上课时间缩减一成”，等等。“宽松教育”存在过度减轻学生学业负担的问题，一定程度上导致基础教育质量的下降。2016年5月，日本实施“去宽松教育”，意味着“宽松教育”的失败与终结。日本教育学会会长广田照幸说：“宽松教育急切追求培养学生的创造力，但忽视了基础知识的积累与巩固是创造力产生的前提。”“减轻学生学业负担并不代表没有负担，减轻学生作业负担也并不代表没有作业，课后练习包括重复性训练与实践性活动等都是检验知识理解与知识运用的重要手段。”[2]如何科学地减轻学生学业负担，使学生学业负担保持在合理、适度的范围之内，对学校教育提出了现实挑战。合理减轻学生学业负担，学校教育需要解决好“提质”和“增效”两个难题。学校教育质量的增长，不能简单地依靠“填鸭式教学”和“题海战术”，应以教育效率的提升为前提。不以增效为目的的提质是以牺牲教师教学的创造性和学生发展的可能性为代价。学校教育的质效双增意味着学校要下大决心、大力气、苦功夫，深化教育教学改革，优化教育教学环节，同时改进作业设计、作业批改、课后服务等环节，解决好学生在学校“吃不饱”、“消化不了”等问题，让学生在学校学足学好。

　　（二）校外培训能否标本兼治

　　“双减”政策落地，校外培训机构面临“何去何从”的转型困境，校外培训机构可能由“明面”转入“地下”，难以标本兼治。“双减”政策明确要求减少学科类校外培训机构，意味着大量的学科类校外培训机构将会被取消或作出改变。为压缩成本，校外培训机构会缩小规模，减员增效。对于已有一定发展规模的校外培训公司而言，将承受更大的资本风险，已上市的公司将面临退市风险，准备上市的公司将有可能被取消上市资格。“双减”政策落地，资本将从校外培训市场中退出，但并不意味着校外培训行为将彻底从教育生活中消失。短期内学科类校外培训班可能还会以各种“灵活”的方式存在，即“打游击战”。电视台近期做了一项调查，如果校外培训机构在假期不能开课怎么办，超过半数的人选择“与同学拼班请名师辅导”或“请一对一家教”。“双减”政策颁布后，一些培训机构的教师开始转入“地下”，私下组织小班，3-5个孩子一起或者“一对一”，只是费用让一些家长直呼“吃不消”，原来150-300元一节的大班课，变成400-600元一节的3-5人的小班课，有些“一对一”的课程甚至千元起步。这些“地下”培训行为小型而隐蔽，更加难以治理。

　　三、“双减”政策落地的建议

　　改革开放以来教育改革的过程，是教育体制机制改革不断深化的过程，也是特色社会主义教育制度体系不断完善的过程。科学合理的教育制度建设与创新发展，既是教育改革与发展的重要组成部分，又是教育事业发展的制度、体制保障。减轻中小学生的作业负担和校外培训负担是一项复杂的系统工程，“双减”政策落地应从教育制度改革入手，把制度改革作为总抓手，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，处理好不同层级的政府及其各部门之间，政府与学校、校外培训机构、课后服务市场之间，校长、教师、学生、家长之间等不同教育利益主体的教育权力与利益的合理调适与博弈，这是一个从重建义务教育生态进而力图突破规制、以法治赋权、推进协商共治的过程，也是一个寻求不同教育利益主体间适度张力与激发其活力的过程[23]。

　　（一）完善义务教育均衡优质发展体制，提升义务教育质量

　　“双减”政策落地，应完善义务教育均衡优质发展体制，充分发挥区域优质教育资源效应，促进义务教育优质均衡发展。一是完善城乡义务教育教师“双向”流动机制，深入推进县（区）域内教师和校长交流轮岗，实行教师聘任制、校长任期制管理，有效解决学校间师资力量不均衡的问题。二是通过校际联盟、组团发展、学区集团化办学、优质学校集群发展等形式，创新学校办学模式；搭建校际交流合作平台，实现优质教育资源共享、教育教学互助，集聚学区、集团内各学校的课程资源。三是加强薄弱学校治理，在校舍场地、设施设备、教学用具等硬件建设与改造的同时，选派合适的管理人员和优秀教师团队，实现区域内教育高位均衡。

　　（二）建立校外培训监管机制，引导校外培训机构转型

　　“双减”政策落地，应建立校外培训监管机制，进一步加大校外培训监管力度。一是加大对校外培训机构师资力量的监管，开展常态化的线上核查及线下抽查，杜绝教师无证上岗现象，严查教师宣传，杜绝过度包装。二是加大对地下培训市场的监管，加强常规检查、多途径搜寻信息，并充分利用在线治理平台加大对校外培训资本的监管。三是严控校外培训机构进行“一对一”私教或改名为“家教公司”等行为，设立举报奖励基金和匿名举报奖励制度，杜绝校外培训机构违规行为。四是加强对机器人、跆拳道、滑冰等非学科校外培训的监管，引导家长在正确的年龄段为学生选择非学科类培训，杜绝过度培训。

　　（三）健全课后服务制度，创新课后服务模式

　　“双减”政策落地，应健全课后服务制度，创新课后服务模式，提升课后服务质量。课后服务以学校为主，但学校无法保障所有学生对多样化课后服务的需求，在课后服务中应当明确学校的“可为”与“能为”，提升学生对课后服务的满意度。一是通过政府购买公共服务提升课后服务的多样性，各地教育主管部门可通过招标，选择具备地区特色的服务机构，组建“政校家企”联合的评估小组，小组可对投标单位予以评估，评估合格后可进入校园，满足学生多样化的课后服务需求。二是建立课后服务师资库，地区教育主管部门可通过招聘遴选部分乐于开展课后服务的专兼职教师，经审查合格后纳入师资库，各个学校根据自身课后服务的师资情况自行选择所需的项目教师，并将本校优秀教师报送至师资库，实现区域内优质课后服务资源共建共享。三是探索实施中小学教师弹性上班制度，给予教师灵活安排自己时间的权利，进而提升本校教师参与课后服务的意愿及现实能力。四是探索实施“教师+实习生+志愿者”模式，充分利用地区内高校资源，组织一批师范生或有志于从事教育行业的高校学生参与课后服务实习项目，各地根据需求发布实习项目供高校学生选择，一方面用于补充课后服务师资，另一方面加强学生的教育实践能力。五是定制课后服务内容，搭建多样化的课后服务课程体系，基于学生需求，将德育、美育、体育、劳动教育内容有机融合。

　　（四）完善多元化筹资体制，保障课后服务经?费

　　“双减”政策落地，应完善多元化筹资体制，加大教育多元投入，实行“财政拨款+合理收费”的保障机制。中小学课后服务是准公共产品，不是单纯的市场行为，应由政府和市场共同承担，“财政拨款+合理收费”是中小学课后服务的合理选择，欧美发达大都采取财政拨款和家长自愿交费的方式。例如，法国公共课外服务机构经费部分来自家庭补助基金和社保计划拨款，部分来自省和市镇政府投入，部分来自家庭付费。课后服务虽由政府及学校主导，但主体并非仅为政府或学校，家长及社会各界应当充分融入课后服务活动之中，共同构筑优良的课后服务保障机制。一是资金保障，课后服务分属准公共产品，应当坚持成本补偿及非盈利性原则，各地可根据自身实际情况，在不违背规定的前提下合理收取费用，对于困难家庭应当全额免费。财政保障坚持以县为主，适当收取费用用于补助教师工资及购买耗材等，实行项目管理、专款专用，有条件的地区应由财政全额负担。二是加大对课后服务收费的监管，制定详实的课后服务收费管理细则，落实收费保障措施，将收取的费用全部纳入财务专户管理、专款专用，资金的用途要据实列支，不能挪作他用。三是建立课后服务收费的监督机制，保证收取的费用和资金使用公开透明，坚决杜绝暗箱操作。

　　参考文献：

　　[1]习总书记在全国高校思想政治工作会议上强调：把思想政治工作贯穿教育教学全过程开创我国高等教育事业发展新局面[EB/OL].

　　周洪宇1，2，3齐彦磊1，2

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