数字协同何以可能？ 突发公共卫生事件中的危机治理逻辑——以浙江省为例

　　内容提要：互联网、大数据、云计算、移动通信、人工智能等数字技术在此次新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用​‍‌‍​‍‌‍‌‍​‍​‍‌‍​‍‌‍​‍​‍‌‍​‍‌​‍​‍​‍‌‍​‍​‍​‍‌‍‌‍‌‍‌‍​‍‌‍​‍​​‍​‍​‍​‍​‍​‍​‍‌‍​‍‌‍​‍‌‍‌‍‌‍​。数字时代背景下，突发公共卫生事件中的危机治理有着何种不同于以往的治理逻辑？以浙江省的数字技术防疫为案例，以数字治理和协同治理为理论视角，研究发现：突发公共卫生事件中的危机治理实际上是一种可以界定为“数字协同”的治理逻辑，通过技术赋能政府的嵌入驱动机制、技术赋权公众的政治重塑机制与平台协同共创的交互共创机制，政府、企业、公众三方主体在数字技术的支撑下实现了有效互动与高效协同，并释放出了巨大的治理效能。

　　关键词：突发公共卫生事件 危机治理 数字协同 数字治理

　　2020年1月30日，世界卫生组织总干事谭德塞在日内瓦举行的新闻发布会上指出，新型冠状病毒感染的肺炎疫情已构成国际关注的突发公共卫生事件。习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”，“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”。在此次突发公共卫生事件的应对中，数字技术无疑发挥了巨大的作用。以数字技术为依托，突发公共卫生事件中的危机治理显现出了不同于以往的治理逻辑，而对这一逻辑的“提炼”和“萃取”，对于健全国家公共卫生应急管理体系和提升应对突发重大公共卫生事件的能力具有重要意义。

　　一、问题提出：新冠肺炎疫情防控与数字治理

　　此次突如其来的新冠肺炎疫情，不仅是对我国医疗系统的重大考验，更是对我国公共卫生应急管理体系的极大挑战。面对突发的疫情，中国各级地方政府再次开启了“政策试验”和“政策竞争”，各种“硬核”举措相继上演。疫情防控成为对地方危机治理体系和治理能力的大考，如何寻找与风险相匹配的政策工具成为治理难题。相比之下，浙江省充分运用大数据技术，建立健全精密智控机制，调动市场、社会积极参与危机治理，交出了一份令人印象深刻的创新“答卷”。一系列有力有序应对政策的背后，是浙江省长期积累的治理势能的集中体现。同2003年的非典疫情相比，此次新冠肺炎疫情防控除了宣传教育、物理隔离、科学治疗等传统手段外，基于大数据、云计算、人工智能等数字技术的“数字治理”模式为及时遏制疫情态势蔓延发挥了不可比拟的作用。与此同时，相比于以往政府作为单一治理主体独自发挥作用，“数字治理”模式成功地将企业、社会组织、公众等行动主体迅速整合到一起，形成了政府、市场、社会多元主体参与的危机治理新格局。

　　目前，政治学与行政学领域的学者对突发公共卫生事件的应急管理或危机管理的研究大多集中在国家层面的应急管理体系存在的问题，应急管理体制的完善以及府际、部门、条块关系的处置等，着重于从宏观的视角出发探索顶层设计。虽然数字治理或技术治理成为最近的热门研究领域，有学者注意到了数字技术在协同治理中的重要价值，但从数字与协同相统一的角度研究地方政府危机治理逻辑的较少，还有继续深化和扩展的较大空间。有鉴于此，本研究拟以浙江省在此次新冠肺炎疫情防控中的数字治理模式为个案，在整合数字技术和多元协同这两大核心要素的理论视角下，提炼和萃取突发公共卫生事件中的危机治理逻辑，以期提出“数字协同”的理论构想。

　　二、理论基础：数字治理与协同治理

　　（一）数字治理与技术治理

　　数字治理理论发轫于新公共管理运动的衰微与数字时代治理的兴起之际，强调信息技术和信息系统对公共管理的影响［1］。可以从技术、组织、行为和关系四个维度对数字治理这一数字时代背景下的全新治理范式予以分析。

　　首先，作为数字治理这一概念的核心要义，“数字”其本质就是一种技术，主要是以互联网、大数据、云计算、移动通信、人工智能等信息技术集成的技术系统；其次，“组织”即参与数字治理的主体，涉及政府、企业和公众三方主体，多元主体参与和互动的过程经历了由以政府为中心向以公众为中心的转变；再次，“行为”即治理主体所发挥的作用与运作机制，随着数字时代的来临，各方主体在政治过程中的行为开放性被大大拓宽，传统的科层制政府模式无法满足复杂而快速变革的数字时代需求，信息技术发展所呈现的数字化状态迫使政府逐渐开始呈现出逆部门化、扁平型网络结构、分权化和无缝隙的趋势，公众得以通过网络或其他数字媒介参与政治生活、表达政治诉求［2］，而企业作为市场经营的主体为了在激烈的市场竞争中保持有利位置，提升其盈利能力，必须在技术上不断革新，在组织模式上积极变革［3］，这些都是数字治理模式发挥效能的行为表现；最后，从关系维度来看，数字治理中本身就蕴含着治理主体之间协同互动的应有之义，数字治理不仅是服务的网络化供给、信息传播等数字化途径的问题，更通过其各种内在机制催生出三方治理主体之间新的互动方式。从这个意义上讲，一个融合了数字技术和多元主体的开放性治理体系在数字治理的推动下迅速形成、快速互动、高速运转，这是其他形态的协同治理模式较难实现的。

　　关于数字治理与技术治理的关系，由于两个概念存在着同构性关联，均是来自于治理理论的分支概念，是“数字”或“技术”与“治理”的结合，两者都着重于政治行为的精准化与科学化，意在提升政府的治理效能，从而为推动经济社会良性发展提供动力支持。但目前学界对于技术治理的认识存在概念上的模糊性，通常包括管理主义影响下突出技术理性的传统技术治理与以数据和算法规则为牵引的新型技术治理两种理解［4］：前者主要见于国内学者对于改革开放后我国微观管理的界定，这是一种泛化的用法；后者则主要是国外学者对于技术治理的认识倾向，强调技术治理是信息技术应用背景下的治理，是一种专业化的用法。以信息技术为核心的技术治理而言，其与数字治理都强调不同治理主体依托信息技术进行的参与、互动与合作，但两者存在着概念建构侧重点的细微差别：技术治理更强调“技术”的重要意义，侧重于利用数字技术推动治理结构和过程的演进，对于治理本身则较少提及；与之相比，数字治理不仅关乎“数字”，也兼顾“治理”，强调信息技术与多元主体参与相融合的一种开放多元的治理体系。而就泛化的技术治理而言，技术治理与数字治理的差别更为显著：从治理对象来看，数字治理意在避免传统管理中出现的数据碎片化、数据割据、数字鸿沟等现象，解决城市管理与公共服务等方面出现的问题 ［5］，技术治理则是对传统治理总体性支配和粗放式治理教训的反思［6］；从治理目标来看，数字治理以信息资源的开放共享和公共服务的智能化提供为目标［7］，而技术治理则意在实现社会运行的理性化，尤其是政治活动的科学化［8］；从治理核心来看，数字治理以公民参与为中心，政府提供治理框架［9］，而技术治理则是以政府为主导、专家提供智力支持、技术驱动下的“精准”机制运作；从内容侧重来看，数字治理强调的是治理资源的数字化、公民的互动和参与，实现数字资产的管理和利用［10］，而技术治理则是侧重于突出“精准”理念，用科学原理和技术方法来治理社会。

　　（二）协同治理

　　作为公共行政领域中近年来持续流行的重要理论范式之一，协同治理源自德国物理学家H.哈肯所提出的协同学，在他看来，协同学是一门在普遍规律支配下有序的、自组织的集体行为的科学。协同治理是反思传统社会治理模式和治理理论的基础上应对复杂性和不确定性公共问题的实践探索和理论创新［11］。作为一种治理范式，协同治理包含以下三个方面的构成要素与内在机理：第一，建立在信任和共同的价值目标基础之上，意在维护和实现社会公共利益，增进公共价值；第二，意味着治理主体的多元化，包括政府、社会组织、企业、公民等多元主体，强调多元主体共治的格局；第三，协同治理的对象为社会公共事务，是以解决社会公共问题为治理核心，最终实现价值理性和工具理性的有机统一。这是一般意义上的协同治理的基本要义与核心思想，然而在数字技术的驱动下，数字时代的协同治理显然为一般意义上的协同治理范式注入了新的特殊意蕴，尤其是在突发公共事件的危机治理逻辑中，挖掘这种特殊意蕴显得更加富有理论价值。

　　三、案例呈现：浙江省疫情防控中的危机治理要素

　　大数据背景下，浙江省政府在此次新冠肺炎疫情防控中根据数据赋能、精准施策的总体思路，充分运用大数据成功地将数字治理优势转化为危机治理效能优势。而数字治理的几大要素在浙江省疫情防控案例中均有体现：

　　（一）技术要素：以大数据为内核的信息技术系统

　　疫情暴发之初，浙江省就通过大数据分析出全省涉湖北旅居经历的人员信息超过30万人，疫情有蔓延风险，是国内第一个率先启动重大突发公共卫生事件一级响应的省级地方政府。为加强对“三返”人员的监测预警，浙江各地各部门运用“大数据+网格化”的手段，充分发挥“云上浙江”数据强省优势寻找“隐性传染源”。依托新型城市治理平台“城市大脑”搭建的“卫健警务——新型冠状病毒防控系统”，浙江省各地通过共享、比对卫健、公安等各部门数据充分了解每天疫情重点区域到浙人员信息，极大地避免了防疫盲区。此外，浙江省充分运用大数据进行分区管理、分类指导，以县域为单元，采用五色“疫情图”对各县市区疫情情况进行风险评估，通过各类指标综合考量计算风险程度，把全省90个县市区疫情风险等级评为5级，按照突发公共卫生事件应急响应级别标识相应在地图上标注红、橙、黄、蓝、绿五色。五色图通过分区、分级制定差异化防控策略，为科学有效防控提供了依据。在此基础上，浙江省还探索推出复工复产、交通、物流等各种“五色图”，全面精准掌握各区域、各行业、各群体疫情动态［12］，并创新性地使用“企业复工率指数”，二者与疫情“五色图”相衔接，能够直观地反映出各地疫情防控和复工复产情况，分区、分级指导抗疫效果明显。从开发功能性APP、监测数据运行、填补数字鸿沟，到实施精准、严密、智慧的“点穴式”管控与分区、分级的差异化防控，我们不难发现，数字技术已经成为浙江省应对新冠疫情的有力“武器”，其每一步应对策略的实施无一不是以数字技术为支撑。

　　（二）组织要素：多元主体参与的协同治理体系

　　突发公共卫生事件因其突发性、不确定性和非常规性等特征，易造成较大范围的社会危害，因而其治理工作是一项涉及不同领域、不同主体的复杂系统工程。充分厘清主体权责、协调主体间关系是全面、高效、有序开展突发公共卫生事件防控的关键，亦是新时期我国突发公共卫生事件治理能力建设的重点方向［13］，而如何协调各主体间的关系，使其能够全面、高效、有序地在治理工作中形成合力，是突发公共卫生事件防控的关键。浙江省在此次疫情防控中呈现出政府主导、市场和社会参与协作的特征。浙江省政府运用大数据等信息技术，统筹协调并充分发挥市场和社会在物资调配、管理、运输中的优势，通过授权委托和监督管理，建立与其他主体之间的伙伴关系、网络化结构关系等，整合与市场和社会的不同资源，充分发挥了多方优势。

　　四、数字协同：突发公共卫生事件中的危机治理逻辑

　　如前文所述，由于从关系维度看，数字治理中本身就蕴含着治理主体之间协同互动的应有之义，因此，本研究基于浙江省运用数字化技术进行疫情防控的案例考察，在数字治理的关系维度层面提炼出“数字协同”的危机治理逻辑。所谓“数字协同”，是指在数字治理与协同治理有机结合的条件下，政府、市场与社会三方主体依托数字技术创新而搭建的平台支撑下进行的跨部门与跨主体的协作互动。数字协同反映在政府内部，是打破数据壁垒与逆部门化的机构重组与整合；反映在政府外部，则是政府与市场、社会三方主体在一定互动机制的作用下实现的高效合作。数字技术贯穿于数字协同的始终，是流程再造、数据共享、信息反馈的强大依托。具体来看，数字协同的具体机制可以从技术赋能政府、技术赋权公众以及平台协同共创三个层面来审视。

　　（一）技术赋能政府：数字技术的嵌入驱动机制

　　数字治理与疫情防控体系之间存在互构性，两者通过相互形塑实现最大相容。此次新冠肺炎疫情防控中，“技术赋能”作用显现并诱发治理变革，数据和算法的新一代信息技术被广泛应用，为政府科学、及时、合理应对治理危机提供了技术支撑。在数字技术的应用背景之下，技术嵌入驱动政府治理变革的深化主要体现于三个方面：一是科层制的传统行政组织程序得以重新设计，二是信息整合与资源调配能力得以迅速升级，三是精准化精细化的治理优势得以广泛凸显。

　　1. 行政组织程序的重新设计。一方面，传统的行政组织依据业务差异促成部门分工，在各司其职的过程中易于产生数据割据、效率低下、资源分散等问题，这使其面对突发性不确定风险时难以迅速做出响应、快速调配资源，而信息化技术由于传播速度快、应用场景丰富、信息动态管理效度高等特征，成为驱动政府改革自身的内在动力；另一方面，规避治理风险与政治责任在多数场景下往往成为地方政府的主动选择，数字技术在一定程度上能够缓解突发性公共卫生事件所带来的治理困境，契合了地方政府的治理需求。由此，各个行政组织之间的僵化边界渐趋灵活，以数据流动带动政府运作，不同业务规范整合而成统一框架，打破组织间壁垒并促成跨部门协同，实现了由分散作业到集中并联作业的转变。

　　2.信息整合与资源调配能力的迅速升级。对于信息的全面快速掌握与物质资源的调配是浙江省战胜疫情的先决条件。无论疫情动态还是社会舆情，政府的风险识别与研判能力都深刻影响着疫情防控的走向与成效，利用数字技术快速掌握跨域信息与风险识别，便于及时应对与高效决策。作为“枢纽型机构”牵头组织，数据资源管理局整合了原先分割的数据系统，破除了信息碎片化困境，增进了跨部门的信息共享和业务协同。此外，当应急所需资源不足时，除了正确高效的宏观调控之外，利用大数据信息系统掌握企业、社会组织等可视性信息，及时有序地动员社会力量参与，充分发挥其专业力量和优势，使政府部门与社会主体得以有效衔接，这也是政府利用数字技术与外部力量实现协同治理的重要体现。

　　（二）技术赋权公众：数字技术的政治重塑机制

　　赋权理论源于西方社会中关于社会工作的务实取向，强调的是一种“给予无权者权力”的普遍意义。随着上世纪90年代我国开始的全面市场化改革新权力格局的确立，发端于西方社会的赋权思想被横向移植到了中国语境之下，更强调国家-社会关系的进一步清晰化和反思，致力于促成国家与社会的上下联通与融合一体［17］。而与西方社会不同，中国由于长期集体主义思想的影响和不断深化以及制度的巨大差异，缺少培育治理主体政治参与的社会土壤，公众自我表达与权利主体意识相对薄弱。随着数字技术的更新迭代以及在国家治理中的作用不断凸显，“技术赋权公众”使得政治权力结构得以重塑，在此次新冠肺炎疫情防控中体现得尤为突出，其主要表现在公众参与决策和监督方式的转变、程度的深化以及公共利益的深度实现。

　　数字技术极大且迅速地拓展了国家与社会良性互动的空间，呈现出一个非线性结构的决策圈，类似福克斯和米勒提出的“公共能量场”的概念，传导路径体现为公众感兴趣的话语网络-超越了层级的制度-为公共行政提供了一个可行的模式［18］。传统的公众参与渠道有限、阻滞重重，参与决策、监督的单一方式与较浅程度使其难以真正深入社会治理的核心领域并促成多元主体治理格局的实现。而数字技术以其透明化、扁平化和去中心化的特点与优势在精准有效获取、聚合民意及提升个体自主性方面显现出了极高的效率，尤其是在突发公共卫生事件这样的非常态治理情境中。公众的政治参与意识和规则意识在“两微一端”的新媒体平台上得以提升和显现，并深刻地影响着政府的决策与执行，重塑着数字时代背景下的政府权力结构甚至国家治理结构。

　　此外，技术赋权公众的政治重塑还表现在数字技术有效地实现了工具理性和价值理性的良好统一。得益于数字技术的发展，疫情防控期间“云”发布会定期召开、实时公开动态数据、远程医疗诊治、开通政务专栏收集民情等，有效减少了公众与政府之间的争议和冲突，保障了公众的知情权、参政议政权与生命健康权，在提升公众参与的便捷性、充分性与普遍性中使得公共利益得以有效实现，人们担心的数字技术只是片面追求效率的唯工具理性导向并未出现。

　　五、结语与思考

　　透过浙江省运用数字技术防疫的个案考察，本研究认为，突发公共卫生事件背后的危机治理逻辑具有很强的可推广性并能够产生创新扩散的效应，值得全国各地效仿和学习：首先，数字技术为“平战结合”的政府治理体系升级提供了可能，政府应全方位深化数字化转型，打造“整体智治”的现代政府，非常态下的危机治理能力在很大程度上取决于常态下的日常治理能力。从“最多跑一次”改革，到打造“移动办事之省”，浙江省之所以能够在新冠疫情防控中迅速做出应对，离不开其数字治理的常态化。其次，加快推进场景化多业务协同应用，努力打造无缝隙政府。充分利用数据赋能，通过横纵向整合，打通信息壁垒，破除信息孤岛，构建跨部门、跨区域的协同机制，实现风险处置的一体化。再次，健全多元共治机制，鼓励社会力量参与。通过牵头搭建平台，有序调度资源，实现资源的精准对接，形成全社会聚力危机治理的局面。最后，积极响应民众需求，实现公卫服务全覆盖。危机治理的数字化离不开市民信息化运用水平的提高和基础设施的不断完善，数字政府的“一网统管”和“一网通办”建设，要延伸到基层与民众，从而实现公卫和民生的无缝对接。

　　总体上讲，突发公共卫生事件中的危机治理逻辑可以界定为“数字协同”：首先，从传统的电子政务到现代的数字治理，数字技术是数字协同的基础和前提，实现了以政府为中心到以社会尤其是公众为中心的转变，体现了数字技术与治理机制的结合；其次，企业通过生产、研发提供具体的技术支撑，而技术则进一步为政府赋能、为公众赋权，促进了公共服务供给流程的再造；最后，政府内部则以大数据行政部门牵头，通过与相关业务部门协作，整合形成新的数据系统，并通过权力统筹实现了信息汇总，企业则作为技术的提供者以其创新能力及政府掌握的可视性数据为基础促成了公共服务大数据库建设，数据库向公众提供信息，也由此拓宽了公众需求表达的渠道。由此，政府、企业、公众三方主体在数字技术的支撑下实现了有效互动与高效协同，公众成为数字协同的核心和最终目的，并释放出了巨大的治理效能。

　　参考文献：

　　［1］韩兆柱，马文娟.数字治理理论研究综述［J］.甘肃行政学院学报，2016（1）.

　　［2］徐晓林，周立新.数字治理在城市政府善治中的体系构建［J］.管理世界，2004（11）.

　　［3］陈水生.新公共管理的终结与数字时代治理的兴起［J］.理论导刊，2009（4）.

　　［4］董幼鸿，叶岚.技术治理与城市疫情防控：实践逻辑及理论反思——以上海市X区“一网统管”运行体系为例［J］.东南学术，2020（3）.

　　［5］［7］［9］［10］黄建伟，陈玲玲.国内数字治理研究进展与未来展望［J］.理论与改革，2019（1）.

　　1.徐自强2.孙涵越

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