困境与发展:日韩社会保障制度改革研究
【内容摘要】日韩两国社会保障制度改革已进入新的阶段。日本社会保障制度正在从“20 世纪70 年代模式”向“21 世纪（2025 年）日本模式”转换。日本政府通过社会保障制度与税收一体化改革，解决社会保障资金来源，构筑可持续的“中福利、中负担”的社会保障制度。而韩国社会保障制度改革进入整合提升期，指导思想由先（经济）增长后分配（福利）转向增长与福利同步推进。近些年来，我国社会保障制度改革取得了巨大成就，但由于社会保障制度改革时间短，今后还需要加强政府在社会保障中的作用和责任。本文通过对日韩两国社会保障制度改革的探讨，提炼出日韩两国社会保障制度改革的经验及其对我国的启示。
【关键词】 社会综合照护体系 社会保障制度 共生社会
日本于1961年实现“ 国民皆年金”及“国民皆保险”，由此形成了日本社会保障制度的框架。日本现行的社会保障制度是以20 世纪60-70 年代日本经济高速发展时期的社会结构为前提建立起来的。而随着经济发展乏力，人口老龄化日益严重，社会结构发生了根本变化，日本社会保障制度正在从“20世纪70 年代模式”转向“21 世纪（2025年）日本模式”[1]。“20 世纪70 年代模式”以年金、医疗、护理为核心内容，而“21 世纪（2025 年）日本模式”则把雇佣、育儿支持、低收入群体、住宅等问题纳入社会保障制度范围。为了建立符合少子老龄化社会的社会保障制度，日本政府于2012 年颁布《社会保障制度改革推进法》，实行“社会保障与税收一体化改革”（简称一体化改革），这是进入21 世纪后进行的划时代意义的改革。韩国对社会保障制度的认识在1997 年金融危机后有了根本性变化，由消极转为积极，迎来社会保障制度的整合提升期。进入21 世纪后，社会保障改革的指导思想由过去的先（经济）增长后分配（福利）转向增长与福利同步推进[2]。日韩两国经过多次社会保障制度改革，制定了一系列社会保障相关法律，建立了比较完备的社会保障制度体系。尽管我国与日韩两国在社会结构、历史背景及经济发展水平等方面存在很大差异，但两国的社会保障制度改革经验将对我国当前社会保障制度改革提供有益的启示。
一、日韩社会保障制度改革回顾
对于日韩两国来说，社会保障制度框架早已形成，制度发展比较成熟，但针对社会经济形势变化引起的社会保障制度课题需要改革，以确保制度的可持续性。进入21 世纪后，面对经济和社会的一系列问题，日韩两国加大了社会保障制度改革的步伐。
（一）日本社会保障制度改革回顾
进入2000 年后，日本人口老龄化进一步加剧，社会保障支出持续增加，支撑社会保障制度的社会经济形势发生了变化。GDP 从1990 年的451.6 万亿日元增加到2013 年的483.1 万亿日元，只增加了6.9%。而这期间，社会保障给付费从47.2 万亿日元增加到2013 年的110.6 万亿日元，增幅达到2.34 倍。由于社会保障费增长速度远远超过经济发展速度，单靠财政资金无法解决社会保障问题。为了实现年金、医疗及护理等社会保障制度的可持续性，也为了改变以往缴费以年轻人为主、给付却以老年人为主的不公平现象，充分考虑可持续性和公平性，日本对现有的社会保障制度进行了改革，实现代际公平。2013 年8 月，社会保障制度改革国民会议提交报告书，以2025年“团块世代”进入75岁时间段为目标，进行一系列社会保障制度改革。2013 年12 月，日本国会通过《关于确立可持续社会保障制度的相关法律》（社会保障制度改革一揽子法）。2014 年4 月，日本政府将消费税率从5% 提高到8%，2019 年10 月再次提高到10%，并宣布将提高的5% 全部用于社会保障领域。事实上，提高消费税的目的在于改善依靠国债的财政状况，为社会保障制度改革确保稳定的财源。
（二）韩国社会保障制度改革回顾
韩国是世界上人口老龄化速度最快的国家，2000 年，韩国65岁及以上老年人口占总人口的比例为7.2%，进入老龄化社会[3]。2019 年，人口老龄化率突破14.9%，进入老龄社会，2026 年将进入超老龄社会，而到2050年老龄化率将达到38.1%。为了应对人口老龄化挑战，韩国正在加快进行社会保障制度改革。韩国社会保障制度以2000 年为契机，可以划分为前期和后期。1949-1997 年，韩国社会保障制度处于萌芽期和低速发展时期。虽然这一时期制定了很多社会保障制度，但直到2000 年，公共年金和雇佣保险制度才扩大到全体国民。同时，进一步完善了社会扶助制度。1997 年，金大中政府上台后，面对大量失业及贫困人口增加等危机，加强了社会保障体系建设。2002 年卢武铉政府将重点放在完善社会保险制度和社会扶助制度等重点领域，同时扩大了社会服务。2007 年，李明博执政后，完善和梳理了原先的制度，提高了社会保障制度的效率，加强了社会服务领域的制度建设。由于人口老龄化加剧及经济发展进入低速增长时期，社会保障制度面临可持续性问题。2012 年朴槿惠上台后，为了满足越来越多元化的国民福利需求，加强了社会福利服务，建立了生命周期型社会福利制度。2017 年文在寅政府致力于综合性、可持续性的社会保障制度建设。2014 年韩国国会预算政策处提交《2014-2060 年长期财政展望》报告，其中提到从2020年开始韩国经济将进入增长率为2% 的时代，2030 年将进入1% 增长时代。
二、日韩社会保障制度改革现状
近几年日本进行社会保障与税收一体化改革，主要围绕四个领域展开：一是实施参保人年金一体化，进一步完善公共年金制度；二是改革医疗供给体制及医疗保险制度；三是改革护理保险制度，构建社区综合照护体系；四是完善儿童及育儿支援制度。而韩国社会保障制度改革主要围绕以下四个领域展开：一是完善基础年金制度；二是改革基础生活保障制度；三是护理保险制度；四是实行无偿保育制度。
（一）日本社会保障制度改革现状
1. 提高消费税率，为社会保障制度改革筹措资金
对于进入超老龄社会的日本来说，为了充实社会保障制度，稳定财政资金，不得不将消费税作为社会保障资金来源。根据《消费税法》第1 条第2 项，将消费税用于年金、医疗、护理等社会保障给付以及少子化对策所需资金。消费税的使用从原先面向老年人的三种经费（基础年金、老年医疗及护理）扩大到社会保障四种经费（年金、医疗、护理及养育子女）。过去社会保障支出优先考虑年金、医疗、护理支出，而忽视针对少子化、贫困及低收入者、非正规劳动者、残疾人的支出。因此，此次改革大幅度增加了上述领域的支出，从而完善了社会保障制度。在少子化对策中重点考虑保育及育儿的社会化，支持女性就业。贫困及低收入对策中通过补贴及生活保护制度有效保障生活贫困人员的生活。对于具有劳动能力的人，通过切实可行的职业培训，使其充分发挥能力[4]。此次改革分为充实社会保障制度和稳定社会保障制度两个部分。在提高的5% 幅度的消费税率中，其中1% 的税额用于充实社会保障制度，4% 用于稳定社会保障制度。充实社会保障资金主要用于支援儿童及养育子女、医疗护理支出及改善年金制度支出。稳定社会保障资金主要用于三种用途：国库永久负担基础年金的二分之一；减轻下一代负担；弥补因消费税率提高而引起的社会保障费的增加。
2. 实行年金制度改革，实现参保人年金一体化
1961年日本制定“ 国民皆年金制度”，1985年，制定基础年金制度，这是第一层次公共年金，所有人都要参加基础年金制度。作为第二层次公共年金，按职业划分为厚生年金和共济年金。1990 年，将部分共济年金组合合并到厚生年金。2012 年8 月，作为一体化改革的一环，制定了《年金功能强化法》和《参保人年金一体化法》。《年金功能强化法》规定将厚生年金使用范围扩大到短时间劳动者，缩短基础年金的领取资格期限。同年11 月，还制定了《年金生活者支援给付法》，决定对领取基础年金的低收入者提供补充给付。2014 年，根据《个人税号法案》建立个人和法人税号，2018 年开始扩大税号利用范围，设置第三方监督管理机构，在制度上对个人信息及其安全性进行系统而严格的管理。这也意味着对年金缴费实行一体化管理。2015年10 月，根据《参保人年金一体化法》，共济年金合并到厚生年金，并将原先低于厚生年金的共济比率提高到厚生年金水平。国家财政负担基础年金，履行最低社会保障功能。从日本公共年金运营情况来看，截至2018 年底，参保人数为6745 万人，约占总人口的一半，其中，第二号参保人（公务员和上班族）为4428 万人，约占66%。第1 号参保人（学生、自营业者、家庭主妇）为1471 万人，占34%。自2005 年，日本政府将国民年金第1 号参保人的保险费每年提高280 日元，厚生年金的保费率每年提高0.354%[5]。其中，2019 财年公共年金中厚生年金保费率为18.3%，国民年金保险费为16410日元[6]。
（二）韩国社会保障制度改革现状
1. 基础年金制度改革
韩国公共年金体系由多层次构成，第一层次为公共年金（国民年金+ 基础年金、特殊职业年金）；第二层次为退休年金；第三层次为私人年金。韩国国民年金参保人数和给付水平均处于较低水平。国民年金以一般国民为对象，特殊职业年金以特殊职业人员为对象，包括公务员年金、私学年金和军人年金。基础年金制度是国民年金制度的补充和完善。由于韩国实行年金制度时间较短，很多老年人未能参保。而随着人口急剧老龄化和社会保障基础薄弱，使老年贫困率居高不下，老年贫困率达到老年人口的46.7%。韩国虽然采取了最低收入保障制度，但保障范围小且给付水平低，无法发挥应有的作用。为了保障老年人最低收入水平，于2007 年根据《基础老龄年金法》，实行基础老龄年金制度。2014 年根据新的《基础年金法》，改为基础年金制度。截至2019 年9 月，加入国民年金的人数为2213 万人[7]。截至2016 年，65 岁以上老年人口中65.3% 的老年人口领取基础年金。
2. 基础生活保障制度改革
基础生活保障制度是韩国公共扶助制度的一部分。2014 年12 月，韩国国会通过《国民基础生活保障法》。新的基础生活保障制度从三个层面改变了国家的贫困政策模式：第一，新的基础生活保障制度代替了原先的生活保护制度。新制度规定国家有义务保障国民基础生活，保障贫困阶层享受一定水平的生活。第二，更加客观地制定了最低生活保障水平。第三，将有劳动能力的贫困阶层也纳入到社会救助对象，但前提是必须从事劳动，才能领取救助。主要改革内容包括：一是将基础生活保障制度的四大核心给付（生计给付、医疗给付、居住给付、教育给付）进行分离，分别制定选择标准和给付标准。二是最低收入标准采用中位收入概念，一般生计给付标准是中位收入的30%，医疗给付是中位收入的40%。三是原先保健福利部管辖的居住给付转移到国土部，教育给付转移到教育部管理。通过基础生活保障制度改革，提高了政策灵活性和贫困阶层的收入水平。
三、当今日韩社会保障制度面临的难题
在经济长期低迷的状态下，日本社会保障的膨胀和财政赤字的增大造成了财政僵化、财政风险增加及社会不公平，阻碍了日本经济社会的可持续发展[10]。而韩国社会保障制度在很多领域还存在死角地带，保障水平还不够高。
（一）日本社会保障制度亟需解决的课题
1. 国库负担的社会保障费负担过重
日本社会保障资金大部分由国家和地方财政负担。如中央财政负担基础年金的一半；中央和地方财政负担护理保险费的一半；中央和地方财政负担国民医疗费的37%。2018 年社会保障给付费为121.3 万亿日元，占GDP 的29.29%。其中，年金支出为56.7 万亿日元，占46.8%；医疗支出为39.2 万亿日元，占32.4%；护理及其他福利支出为25.3 万亿日元，占20.9%。可见，用于年金、医疗、护理等社会保障费用急剧增加，已成为政府的沉重负担。尤其，社会保障给付的主要对象又是老年人，激化了代际矛盾。从2019 年度社会保障关系费预算支出规模来看，社会保障关系费预算为34 万亿日元，占一般会计预算支出（101 万亿日元）的34%。日本社会保障费的来源主要是社会保险费和财政资金。巨额的社会保障费支出，加重了财源不足问题。日本已进入人口减少及超老龄社会，为了确保社会保障制度的可持续性，必须保证财源，抑制支出。
2. 不缴国民年金、无年金及低年金的现象增多
日本政府要求20 岁到60 岁的国民强制加入国民年金。随着非正规雇佣及失业的增加，不缴纳保险费的第1 号参保人增加。这些人即使到了65 岁，因未能缴足25 年，无法领取年金，成为无年金者。即使领取年金也是由于未满25 年，领取的年金有限，沦落为低年金者。为了解决上述课题，放宽短时间劳动者加入厚生年金的资格，缩短领取老龄基础年金的给付资格期限，为年金生活者提供支援给付。自2016 年10 月，政府放宽条件，让具备一定条件的临时工加入厚生年金，以此来减少未加入或不缴纳国民年金的人数。截至2018 年1 月，在501 人以上规模企业工作的37 万临时工加入厚生年金，在501人以下规模企业工作的0.3 万临时工加入厚生年金。自2015 年10 月，将领取老龄基础年金资格期限从25 年缩短为10 年，从而使40%的无年金者领取老龄基础年金。截至2018 年10 月，已有51.8 万人领取年金[11]。为了解决低年金者的问题，自2015 年10 月，对于收入未达标的低收入年金者，提供支援给付。根据《老龄社会对策大纲》（2018 年内阁会议决定），参保人员根据自身情况灵活决定领取时间。
（二）韩国社会保障制度亟需解决的课题
1. 社会保障体系内各种制度存在碎片化现象
由于韩国在短时间内制定和实施了社会保障制度，个别制度的效率和效果不理想。尤其很多政策未经充分讨论和证实就投入使用，从而出现很多弊端。同时，为了弥补主要制度存在的不足，制定了很多碎片化的制度，这也影响了主要制度的完整性，因此需要对各种制度进行整合。
2. 韩国老年贫困成为政府急需解决的问题
随着人口老龄化的加剧，老年贫困率增加，政府需要给予重点保护。而那些具有劳动能力的贫困阶层需要采取雇佣和福利相联系的支援体系，同时简化领取基础生活保障费的标准和程序。目前，收入认定复杂，调查抚养者所需的行政手续繁琐。基础年金制度和基础生活保障制度都属于保障老年收入的制度，其资金均来源于国家税收，因此有必要将两者进行合并出台新的制度。尤其，有必要废除基础生活保障制度中关于抚养义务标准，强化国家对贫困老人的抚养义务。
四、面向未来的日韩社会保障制度改革
进入21 世纪以来，东亚社会保障面临人口老龄化、财政困难、发展不平衡等挑战。人口老龄化将对养老保险、医疗保险、长期护理保险制度带来压力和挑战。日韩两国在经济普遍下行和财政困难的压力下，政府积极推进各项社会保障制度改革，确保社会保障制度的可持续性。
（一）日本社会保障制度改革动向
从人口预测来看，2025 年，日本人口老龄化进一步加剧，劳动力人口急剧减少。这一方面预示医疗、护理及福利服务需求增加；另一方面预示缴纳保险的人口减少。2025 年，65 岁以上老年人口从2000 年的2204 万人急剧增加到3677 万人。而生产年龄人口（15 ～ 64 岁）从2000 年的8638 万人减少到7170 万人。就业人数从2018 年的6580 万人减少到2025 年的6350 万人[12]。根据厚生劳动省将来推计，2025 年社会保障给付费将增加到148.9 万亿日元，占GDP的24.4%。为了解决可持续性问题，日本政府正在构建中长期社会保障制度，加强社会保障功能及财政稳健。社会保障改革由厚生劳动省主导，主要涉及年金、医疗、福利、公共卫生等领域。通过社会保障给付与负担的调整，确保社会保障制度的可持续性，负担与给付水平要实现“中福利、中负担”的目标。为了确保财政稳健及社会保障制度的可持续性，制定了2040 年改革目标：一是改革雇佣及年金制度，建立符合百岁时代的年金制度[13]。支持老年人就业，确保到70 岁的就业机会。扩大中途就业，提供副业和兼业机会。实现社区共生和社区支援。二是制定健康长寿计划。到2040 年，男女健康寿命延长3 年。为此，加强对国民的健康教育，使国民养成健康的生活习惯。加强疾病预防、护理预防、病毒预防及认知症预防。三是制定医疗福利服务改革计划。促进机器人、AI、ICT 的应用、数据健康改革、护理人才培养、促进老年人才就业、改革运营体系及各部门协同。四是实现给付与负担均衡，确保社会保障的可持续性。社会保障制度改革不只在社会保障框架内进行，要扩大到农业、金融、住宅、健康饮食、制药等领域，统一推进相关领域政策。农业政策方面促进老年人、贫困阶层及蛰居者通过农业生产促进社会参与。住宅政策方面，通过居住支援，积极促进生活贫困者的自立。收集和普及老年人在老旧住宅社区成功生活的案例，面向老年住宅建立综合照护体系。金融政策方面营造有效运用资产的环境。健康饮食方面，创造自然、健康的饮食环境，制定营养改善政策。面向老年人普及健康饮食习惯，针对咀嚼能力低下的人群提供营养食品，扩大流通。制药政策方面，促进日本药品走向国际市场，放宽对医疗器械的各种限制。培养药品领域的领军人才，促进药品产业的发展。
（二）韩国社会保障制度改革动向
韩国社会保险良性发展很大程度上取决于运营资金的可持续性，而从韩国社会保险运营情况来看，前景并不乐观。例如，健康保险方面，尽管这几年保险总收入与总支出基本平衡，但盈余少。年金保险是对资金可持续最为敏感的领域，但从现有的情况来看，年金保险各领域均面对可持续性挑战。据估计，国民年金到2036 年总支出超过总收入，到2047 年准备金也完全耗尽[14]。因此，一是提高领取老龄年金的年龄；二是降低工资替代率（公共年金和退休金合计占工资总额的比例）；三是为了维持目前的年金水平，需要到2030 年持续提高保险费率。建立自动收支均衡系统，根据工资水平进行调整。同时，进一步完善个人年金保险和企业年金保险。此外，在社会福利服务政策方面，尊重国民的普遍权利，完善社会服务政策。政府积极推进社区护理及社区护理示范事业。今后，主要围绕社会服务的公共性、综合性和一体化，采取新的社会服务政策。综合制定儿童、老年人、残疾人及女性等政策，注重政策间的协同与联系。保健医疗政策要从“以医生、制度、组织为主”转变为以“以患者、国民为主以及以人为本”。医生和患者、医生之间加强联系，综合提供各种服务。
五、借鉴日韩经验推进我国社会保障制度改革
我国拥有庞大的老年群体，面临着日益严峻的人口老龄化形势。根据《2017 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2017 年，中国65周岁及以上人口为1.58 亿人，占总人口的11.4%，到2050 年老龄化达到高峰时，我国65周岁以上老年人口将上升至4.83 亿人，老龄化率将达到34.1%。因此，进一步深入实行社会保障制度改革是应对人口快速老龄化挑战的迫切需要。
（一）我国社会保障制度改革课题
《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2019）》指出，改革开放以来，中国社会保障实现了制度全面转型和快速发展，取得了举世瞩目的成就。但同时应该看到，社会保障领域还存在许多问题，社会保障全民覆盖尚未到位、部分项目未能有效担当国民基本风险保障之责、现行制度难以适应经济社会的变化。
（二）日韩社会保障制度改革对我国的启示
日韩两国在社会保障制度建立初期基本模仿欧美模式，但随着经济的发展，人口老龄化的加剧，越来越强调本国特色。只有符合本国国情的社会保障制度才能更具生命力。而且日韩两国在社会保障制度建构中，一方面，政府给予所有国民可平等享受保障待遇的权利；另一方面，又鼓励国民自立、自助，减轻国家负担。
参考文献：
[1] 日本首相官邸. 社会保障制度国民会议[DB/OL].[2019-12-12].
[2] 王伟. 日本社会保障制度[M]. 北京：世界知识出版社，2014：235.
[3] 韩国统计厅. 人口推计[DB/OL].[2019-8-28].
[4] 野村総合研究所.2020 年产业[M]. 東京： 東洋经济新報社，2013：288.
[5] 厚生劳动省年金局. 平成30年度国民年金参保人缴纳保险费情况[DB/OL].[2020-1-10]
田香兰
《困境与发展:日韩社会保障制度改革研究》
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