行政法上“同一事实和理由”辨析与适用
摘 要： “同一事实和理由”在行政诉讼、复议、赔偿、信访等法规范中广泛存在，对行政机关和行政相对人都产生较大的影响。司法裁判的严肃性和既判性考量、行政司法的权威性和效率性要求、当事人自由意志选择的限度性，是行政法上“同一事实和理由”的法理基础。大陆法系与英美法系均涉及诉讼中“一事”的判断与适用，我国行政诉讼与民事诉讼采用的是“三相同”判断标准。不过，“同一事实和理由”的辨析适用，在内容上还应正确区分“诉讼标的”与“诉讼请求”，在适用时还应遵循一般的判断标准和特殊的判断规则。
关键词： 事实；理由；一事不再理
“同一事实和理由”是行政法上一个重要的法律概念，在行政诉讼、行政复议、行政赔偿、信访制度中均有其身影。对“同一事实和理由”的不同理解产生的法律后果差别相当大，不仅直接影响到行政机关作出的行政行为效力，也会对行政相对人的诉权、复议权等合法权益产生重大的影响。准确适用和把握行政法上的“同一事实和理由”，需要从规范、法理、比较、标准等角度进行综合辨析。
一、从行政法规范角度辨识“同一事实和理由”
首先，我国行政诉讼法规范中有两处直接体现了“同一事实和理由”的相关内容。一是规定在人民法院作出责令被告重作的判决类型之中；二是规定在原告撤诉后重新起诉的情形下。前者对应于行政诉讼法第71条，在人民法院判决被告重新作出行政行为的情况下，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的相关意见对此也作出明确规定。①后者对应于2018年施行的行政诉讼法司法解释第60条，人民法院裁定准许原告撤诉之后，原告不得再以同一事实和理由重新起诉。
违反上述规定的法律后果，行政诉讼法及司法解释规定得也十分明确。对行政机关而言，依照行政诉讼法司法解释第90条第3款之规定，人民法院判决重作后，若行政机关以同一事实和理由重新作出与原来基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法相关规定判决撤销或者部分撤销其重作的行政行为，并可以根据行政机关拒绝履行判决的条款采取相应的惩戒措施。对原告而言，依照行政诉讼法司法解释第60条及第69条之规定，原告撤诉后以同一事实和理由再次起诉的，人民法院不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。除非准予撤诉的裁定确有错误，原告可以通过再审程序寻求救济。
其次，行政复议法规范中也有两处直接体现了“同一事实和理由”的相关内容。一是复议机关作出责令被申请人重作的复议决定时；二是申请人撤回申请后又重新提起申请时。前者对应于行政复议法第28条第2款，在行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的情况下，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的行政行为。后者对应于行政复议法实施条例第38条第2款，复议申请人撤回复议申请后不得再以同一事实和理由提出复议申请。但申请人能够证明撤回复议申请违背其真实意思表示的除外。①
行政复议法及实施条例规定了行为主体违反上述规范的法律后果。一是相关主管机关可以依照行政复议法实施条例第62条之规定，对违反规定重新作出具体行政行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。二是复议申请人可以依照行政复议法实施条例第49条第2款之规定，对重新作出的具体行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼。
此外，我国行政赔偿法规范中亦有“同一事实和理由”的相关内容。例如2005年《民航行政机关行政赔偿办法》第30条第2款规定，赔偿请求人与民航赔偿义务机关达成赔偿协议后，请求人再以同一事实和理由请求赔偿的不予受理。又如2003年的《海关行政赔偿办法》也作了类似规定。②
最后，我国信访法规范中也规定了“同一事实和理由”的相关规定。2005年的《信访条例》第35条第3款规定，信访复核意见作出后，各级人民政府信访工作机构不受理信访人以同一事实和理由提出的信访投诉请求。
二、行政法上“同一事实和理由”的法理辨析
一事不再理原则是行政法上“同一事实和理由”相关规定的最重要法理渊源。一事不再理原则起源于罗马法，本源涵义是指一个诉讼请求只享有一个诉权，不能通过重复诉讼行使诉权。[1]在古希腊法学中也有类似的表述，如“法律禁止同一人因同一事项受两次审理”。[2]罗马法上对诉权行使的限制，也称之为“诉权消耗理论”，这有利于防止原告就同一事实进行重复起诉。中世纪以后，罗马法复兴，大陆法系的法国从审判权行使的角度发展出“审判权消耗理论”，基本涵义是指经过法院终局裁判的案件，该案的审判权就被消耗完毕，法院不能对同一案件再次予以审理。[3]一事不再理原则具有重要的理论和现实意义，其可以减少被告重复应诉之讼累，防止出现后诉与前诉相互矛盾判决，避免造成司法资源的浪费从而违背诉讼经济原则。[1]保持判决的稳定性和经济性是其很重要的考量。[2]具体到行政法上“同一事实和理由”的法理考量，主要表现在如下几个方面：
（一）司法裁判的严肃性和既判性考量
无论是民事诉讼中的一事不再理原则，还是行政诉讼中的同一事实和理由规则，最基本的出发点都是尊重司法裁判的既判力。“既判力理论的目的在于定分止争，维护稳定的社会秩序，在案件获得终局裁判后，已经法院审理和裁判的对象不得再次成为双方当事人争议的焦点。”[3]违反既判力理论，即构成重复起诉。从阶段上来看，重复起诉包括诉讼系属阶段的重复起诉和裁判确定后的重复起诉。一事不再理原则既包括诉讼系属阶段的一事不再理，也包括裁判生效后的一事不再理。对于一事不再理与重复起诉的关系，民事诉讼理论界和实务界主流观点均未对此加以严格区分，基本认为一事不再理与重复起诉可以等同使用。[4]行政诉讼中的同一事实和理由规则，既包括法院实体裁判前原告撤诉又以同一事实和理由再诉的情况，也包括法院实体裁判后行政机关以同一事实和理由重作相同行为的情况，这两种情形均是对司法既判力的抵触，有损司法严肃和权威。
（二）行政司法的权威性和效率性要求
从行政复议的本质和特征来看，在我国其是一项最为鲜明的行政司法制度。行政复议制度对行政机关和行政相对人均有“同一事实和理由”的相应限制。其中最为重要一项原因就是考虑到了行政复议的“准司法性”特征。行政司法应当具有较强的权威性，以保障复议决定的内容得以履行到位。行政司法也应具有较高的效率性，不应在同样事实和理由的案件上重复消耗时间。实体重作的被申请人以同一事实和理由作出相同的行为将会使责令重作的意义荡然无存，是对行政司法权威的公然侵犯。申请人撤回复议申请后以同一事实和理由再次申请，严重影响了行政司法的效率性。此外，从广义上来看，作为一种特殊行政司法活动的行政信访制度，对于信访人“同一事实和理由”的相应限制亦是出于此种考虑。
三、比较视域下的“同一事实和理由”辨析
（一）不同法域下的“同一事实和理由”分析
“一事不再理”是一个具有普遍适用意义的诉讼法原则。域外关于“同一事实和理由”的判断，集中表现在行政诉讼和民事诉讼对“一事”的识别方面。
俄罗斯联邦行政诉讼对于因“一事”引起的重复起诉，采取的是当事人、标的、根据或理由均相同的标准。对于当事人相同、标的相同、根据相同的行政案件，俄罗斯不允许当事人再次向法院提起行政诉讼。[5]920-921与俄罗斯类似，法国民事诉讼对“一事”的辨别上采取三相同标准，即诉讼标的、诉讼原因、诉讼当事人相同，前后两诉三者均相同即可视为同一诉讼，后诉不得再提起。①[3]德国行政诉讼中也有撤诉的规定，只不过撤诉要经过被告或者公益代表人同意。对于撤诉后能否以同一事实和理由再诉，笔者尚未找到直接的资料。不过，德国行政法院法规定，对于行政诉讼程序问题没有规定的，可以适用民事诉讼法的相关规定。[5]703-733德国民事诉讼有对于“一事”的辨别标准问题，系采当事人和诉讼标的标准，即诉讼系属期间同一当事人和同一诉讼标的不得再向其他法院诉讼。诉讼系属后系依既判力标准对“一事”进行判断，即同一事经过裁判后就已终结，应受到既判力约束，除非特殊情况不得再诉。[4]我国台湾地区“行政诉讼法”也规定，案件经终局判决后将诉讼撤回的，不得就同一案件再次提起诉讼，即使提起也会被行政法院裁定驳回之。[6]575-576
英美两国没有单独的行政诉讼法典，都是由普通法院对行政机关的行为进行审查。“在很长一段时间中，英国法院审理公法争议，适用与民事纠纷相同的诉讼规制。”[5]241英国民事诉讼主要通过诉因禁反言与争点禁反言规则限制一事的再次诉争。前者是指已经诉讼的同一诉因（事实）不得再诉。后者是指争点相同的前后诉讼同一当事人不得再诉。但这两个原则均是通过判例所确定，没有成文法明文规定。美国联邦民事诉讼以既判力作为“一事”的抗辩理由，具体采取的是“当事人+诉讼请求”的标准对既判力进行判断。[4]
综上，大陆法系与英美法系对“一事”的辨别上各有特色。俄罗斯、德国等对“一事”的判断着眼于诉讼标的、当事人、诉讼理由方面。美国是以当事人+诉讼请求的标准进行判断，英国则以诉因和争点为中心对“一事”进行判断，并通过司法判例不断对其进行扩充和修正。正如研究者指出：“大陆法系国家主要是通过对诉讼标的理论的识别来判断后诉是否属于重复起诉，而英美法系国家更加依赖于法官对法律的解释和运用进行判断。”[3]
（二）不同部门法间的“同一事实和理由”辨别
我国三大诉讼中均有关于“同一事实和理由”的相关规定，如刑事诉讼中有一事不再理原则的相关适用，如公诉机关或者自诉人撤诉后，在没有新的事实和理由的情况下，原则上法院不会就该案件再次受理。②[8]但是，基于行政诉讼与民事诉讼的密切关联性，如行政诉讼法没有规定的情况下，可以适用民事诉讼的相关规定。因此，我们比较的重点放在行政诉讼与民事诉讼方面。
从理论上看，民事诉讼对于一事不再理原则中“一事”的认定，通常采取的是三要素说：当事人、案件事实、诉讼标的。③当然，还存在着以当事人和诉讼标的为依据的二要素说，以及诉讼标的为判断标准的一要素说。[2]民事诉讼实务中对一事不再理原则的认定，体现在诉讼系属后生效裁判确定的事实不可再诉，即生效裁判的既判力方面。即，民事诉讼法第124条第（五）项及第155条规定，生效的裁判、调解书的法律效力已经固定，除法院裁定撤诉的外，当事人不能再次起诉。否则，将会构成重复起诉。当然，对于已在诉讼系属阶段即法院正在审理的案件，也不能再次诉讼。对于重复起诉，民事诉讼采取的是“三相同”的判断标准。即后诉与前诉当事人、诉讼标的、诉讼请求相同，则构成重复起诉。
行政诉讼中无论是行政机关作出的行政行为被法院撤销重作，还是行政相对人撤诉后重新起诉，同一事实和理由对其作出的限制，体现的都是对生效裁判既判力的尊重。对重复起诉或者“同一事实和理由”的识别标准与民事诉讼相同，行政诉讼也是采用当事人、诉讼标的、诉讼请求“三相同”的判断标准。但是，基于行政法律关系主体和客体的特殊性，行政诉讼在对诉讼标的、诉讼请求具体内容的认定上又与民事诉讼存在着显著的区别，笔者将在下文展开深入分析。
四、司法实务中“同一事实和理由”的适用
（一）“同一事实和理由”适用的一般标准
从法律逻辑的角度审视，“同一事实和理由”中的“事实”和“理由”是“p且q”的并列关系，意味着二者必须同时具备，其负命题则是“非p或非q”，换言之，只要二者有一项改变就不属于法律规定的同一事实和理由。例如行政诉讼中只要原告以不同事实或者不同理由再次起诉，就符合可予立案的条件之一。
（二）“同一事实和理由”适用的特殊规则
除了上述一般标准外，考虑到现实情况的复杂性，行政诉讼程序中对“同一事实和理由”的理解，不应局限于客观方面的案件基础事实、主观方面的当事人陈述，还应从诉讼标的、诉讼请求、法律依据、行为结果、行为原因等角度进行辨识适用。
1. 原被告主体发生实质性变化后的再诉，本质是一个新的主体、新的诉讼，不属于重复起诉，若仅是形式上的变化则属于重复起诉。
（1）原告变化。原告不适格撤诉后以适格的主体就同一事实和理由再诉，不属于同一事实和理由的重复起诉。这里又可分为两种情况：一是原告撤诉后完善了主体信息后再诉不属于重复起诉。如原告法人资格被吊销未成立清算组织而撤诉，待股东成立清算组织后再诉，不认为是重复起诉。[15]二是原告撤诉后另一主体就同一事实和理由再诉也不属于重复起诉。如原告以已注销的公司名义起诉后撤诉，其后公司股东又以同一事实和理由再诉不构成重复起诉。[16]
（2）被告或第三人变化。原告撤诉后再诉若只是被告数量的增减或名称变化，但被告职权和内容未发生实质性变化的，则构成同一事实和理由的重复起诉，反之则不构成重复起诉。例如前后两诉被告名称不同，但职权相同（前者职责已转移到后者）实际上仍为同一职权主体，则构成重复起诉。[17]
2. 原告诉讼请求发生实质性变更，视为一个新的诉讼请求，撤诉后当然可以再诉，若仅是形式性变化构成重复起诉。
（1）形式变化。这包括原告增减诉讼请求、前诉包含后诉、改变表述和数额等情形，这属于同一事实和理由的重复起诉。又具体分为三种表现形式：一是单纯的数量增加或减少诉请。如原告以不断增加诉讼请求项目的方式再次提起诉讼系重复起诉。[18]二是前诉包含了后诉的诉请。如原告要求对被诉行为合法性审查的诉请，已包含在前诉诉请之中，构成重复起诉。[19]三是对诉请表述方式和赔偿数额等进行形式改变。例如虽然原告在诉讼请求的叙述内容、赔偿数额上与前诉有所不同，但被诉行为未改变仍是房屋拆迁安置补偿事宜，构成重复起诉。[20]
（2）实质变更。这里的实质性变更指的是在撤销之诉、确认之诉、履责之诉、变更之诉等不同类型之间进行改变。如原告前诉系请求撤销被告与案外人签订的补偿安置协议，后诉是请求被告履行对原告的补偿安置职责，不属于重复起诉。[21]又如原告前诉系要求被告履责之诉，诉讼期间因被告履行了职责而撤诉，其后对被告履行职责的行为不服再诉，这是一个新的诉讼，不存在构成诉讼。[22]
结语
行政法上“同一事实和理由”规定具有理论和逻辑上的自洽性，但仍需要在时代发展中不断进行磨炼和提升，现有的认定标准也不是一成不变的，仍需要根据案情的变化和理论的发展对其不断进行补充和完善。最后需要特别说明的是，行政法上之所以规定“同一事实和理由”的相关内容，立法原意并非限制相对人行使权利，而是防止相对人毫无价值地滥用权利，也并非限制行政机关重新作出行政行为，而是避免行政机关滥用权力重复作出毫无意义的行为。“权利”与“权力”的滥用，都是对行政法治规则的破坏，均不符合现代法治的基本精神。
参考文献：
[1]张卫平.重复诉讼规制研究:兼论“一事不再理”[J].中国法学,2015，(2).
[2]梁开斌.“一事不再理”原则在中国民事诉讼理论与实践中的澄清[J].华南理工大学学报(社会科学版)，2019，(3).
[3]成欣悦.一事不再理中“一事”的识别标准研究[D].上海:华东政法大学，2015.
[4]李春燕.“一事不再理”之“一事”界定标准研究[D].济南:山东大学，2015.
[5]何海波.中外行政诉讼法汇编[M].北京:商务印书馆，2018.
王华伟
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