社区社会组织发展与功能论析

　　[摘 要] 社区社会组织是指由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。其发展大致可分成四个时期：萌芽时期 (1979— 1986 年)、雏形时期(1987—1996 年)、发育时期(1997—2007 年)和成熟时期(2008 年至今)。社区社会组织在打造共建共治共享的社会治理格局中不可或缺，其主要功能是提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐。

　　[关键词] 社会治理 社区社会组织 社会和谐 居民参与

　　一、问题的提出

　　随着社会的不断裂变和分化，形成多种利益群体，利益群体的需求变得多元化，有关社会治理和社会服务随之也要求越来越多样化。单一的行政管理模式效果不佳，多元化的社会治理模式成为必然。事实上，当“社会治理”这一概念出现在党的十八届三中全会上,就预示着理念与方式一定要发生变革。在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动[1]。其中，强调“社会组织等多方面治理主体参与” 就是预示着由单一主体向多元主体转变，将成为社会治理创新的核心诉求。对于基层社会治理来说，社会各方积极参与其中，并逐步实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动是最佳愿景。从根本上讲，在基层社会治理中的确需要进一步优化国家与社会关系格局，以在特定的治理规则(如何治理、如何互动)下形成国家与社会之间的合力，促进社会治理效益的最大化[2]。在基层社会治理领域，国家与社会不再是抽象的二元对立关系，而是基于诸多共同事务、共同目标而形成的团结关系[2]。进一步说，代表社会力量的“三社”将成为基层社会治理不可或缺的构成要件，它们在与地方国家共同致力于社区治理实践、社区建设目标中而得以彰显其现实意义。因此，在基层社会治理实践中，“社区”成为重构国家与社会关系的中心场域和互动空间[2]。而社区社会组织作为社区组织体系的重要组成部分，是基层治理与社区服务不可多得的力量。随着全面深化改革的不断推进，社区社会组织地位更加凸显。

　　社区社会组织是指由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织[3]。从其概念的界定来看，社区社会组织活动的范围非常广，如为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等，也就是说社区社会组织的活动涉及的大都是与百姓息息相关的事情，这些事情相对来说比较琐碎，但关乎民生[3]。而“关注民生”是党践行“全心全意为人民服务”宗旨的关键所在。党的十九大报告指出，“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干”[4]。从这个意义上说，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生这条主线是我们党始终抓住不放的中心工作。无论是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴宏伟目标，还是经济、政治、文化、社会、生态 “五位一体”总体布局，实际上都贯穿其中[5]，即都以努力让人民过上美好生活为目标和归宿。民生问题是社会和谐之基，科学发展之要。因此，解决民生问题既非一朝一夕，也非一人一部门的事情，它需要全社会多元主体的共同参与。

　　党和政府对社区社会组织在基层治理中的积极作用特别重视，明确提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[4]，并将此作为打造共建共治共享的社会治理格局的重要内容[3]。但事实上，社区社会组织管理服务不健全、培育机制不完善、作用发挥不明显等问题仍然存在[3]。

　　二、社区社会组织的发展

　　社区社会组织的发展与社区的发展建设息息相关。“社区”一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系，它是费孝通老先生于 20 世纪 30 年代初翻译德国社会学家滕尼斯的著作《Community and Society》《( 社区与社会》，1887 年) 时从英文单词“Community”翻译过来的[6]。近年来，我国学者在对“社区”进行研究的过程中对 “社区”的理解和认识不尽相同,比较有代表性的观点：一是“社区是生活在一定地域内的个人或家庭，出于对政治、社会、文化、教育等目的而形成的特定范围，不同社区间的文化、生活方式也因此区别开来”。二是“社区是某一地域里个体和群体的集合，其成员在生活上、心理上、文化上有一定的相互关联和共同认识”[7]。

　　由此可见，社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是社会的细胞，是宏观社会的缩影。现代社会，社区是人们生活的最基本空间。在我国，现如今的社区绝大部分是由城镇的居民委员会改名而来，少部分由并入城镇的村委会改名而来。社区主要是党和政府传递、落实政策和了解民情的最基层组织。由于社区没有行政级别，其工作人员既不属于行政编制,也不是事业编制，因此流动非常大。随着城镇化进程的不断加快，城市基层管理也自然出现很多新情况和新问题。随着市、区两级政府的管理职能开始下移，社区开始成为城市社会管理与服务的重要依托地和运作平台[8]。在互联互通新技术时代条件下，社区工作越来越重要，但作为社区自身由于人手少、人员流动大、所管理的事情多，难以应付基于社区的社会管理和社会服务，社区工作越来越离不开自治的、互助性的、非营利的社区社会组织。社区社会组织简单说，就是我们身边看得见、摸得着的一些草根组织，这类社会组织的发展一般都是伴随基层社会管理方式的变迁而发展壮大的。在我国，社区社会组织的发展大致可分成四个时期。

　　(一)萌芽时期(1979—1986 年)

　　这一时期，社区社会组织基本是依托于单位发展起来的，严格地说，此时的社区社会组织还不是真正意义上的社会组织，因为没有独立的章程和发展空间，组织的活动和规则由所属的单位制定。虽然也有一些自发的群众性的社区社会组织，比如娱乐和体育方面的，但无论是在规模、行业分布以及作用发挥等方面都还不规范，基本还是那种自发的、随意性比较大的群众组织。

　　(二)雏形时期(1987—1996 年)

　　这一时期，随着市场经济的发展，单位制在我国生活的不断弱化，一些社会组织管理职能逐步从企业、机关中分离出来，涌现了大批具有社区民间性质的社区服务组织，一些服务中心和援助中心纷纷建立起来，但大多是从社区服务出发，依托于街道和居委会。这一时期的社区社会组织由于受到自身条件的限制，很多管理制度和规则尚不完善，规模和数量也比较少，布局混乱，社区居民认同度低，因此许多功能和作用得不到有效发挥。

　　(三)发育时期(1997—2007 年)

　　进入 20 世纪 90 年代中叶以来，随着城市居民的收入明显提高，日益丰富的物质生活促进了精神生活的需求，社区中一些以娱乐、健康等特征为主的社团和组织应运而生，这些组织不仅成为社区社会组织中数量庞大的组成部分，也成为城市社区社会生活的重要部分，这是社区社会组织迅速发展的基础。1998 年，《社会团体登记管理条例》出台，该条例明确社会团体登记管理统一归口民政部门，于是很多社区社会组织也纳入其中进行统一管理。2000 年我国全面推进社区建设，其中社区组织建设是社区建设的重要内容，社区组织建设主要有社区党组织、社区自治组织 (居委会)和社区中介组织。随着社区建设的逐步深入，2002 年伊始，社区中介组织改称为社区社会组织。2007 年 10 月，党的十七大报告指出： “发挥社会组织在扩大群众参与、反映诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”;2007 年 11 月，民政部负责人在全国社会组织建设与管理工作经验交流会上对社会组织的称谓又作了进一步的阐述：社会组织是对传统的非政府组织、非经济组织、第三部门或民间组织等称谓的改造，是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。“民间组织”的称谓也改为社会组织，“社区组织”由此也改称为社区社会组织。这一阶段，全国各地涌现出很多社区建设试验区，社区社会组织的建设异常活跃。

　　(四)成熟时期(2008 年至今)

　　随着经济社会的快速发展，也带来了社会结构的多元变化，很多社会管理的职能也逐步向社会让渡，在这一过程中，大量的原来由政府或单位承接的社会职能回归到社会上，从而营造了社区社会组织迅速发展的良好环境和社会氛围。

　　这一时期，社区社会组织的发展相对成熟，无论从数量还是规模都有了很大的发展，自身建设能力也相对增强，包括组织理念、活动能力、管理能力、创新能力、服务能力以及可持续发展的能力都有了较大的提升。一大批有识之士也积极投入到社区社会组织的建设中来，促使社区社会组织不仅承接了大量的社会服务性事务，还推动了公益事业和慈善事业在民间的大力发展。

　　近年来，国家相继出台了有关社会组织的政策性文件，如 2016 年 8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的 《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》;2017 年 6 月，中共中央、国务院下发 《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，均对培育发展社区社会组织做了专门论述[3]。2017 年 12 月，又出台了《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》 (以下简称《意见》)，《意见》按照建立社区社会组织分类扶持、分类管理机制的思路，针对社区社会组织管理服务不健全、培育机制不完善、作用发挥不明显等问题提出了培育发展社区社会组织的总体要求：深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院关于大力培育发展社区社会组织的部署要求，以满足群众需求为导向，以鼓励扶持为重点，以能力提升为基础，引导社区社会组织健康有序发展，充分发挥社区社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用，力争到 2020 年，社区社会组织培育发展初见成效，实现城市社区平均拥有不少于 10 个社区社会组织，农村社区平均拥有不少于 5 个社区社会组织。再过几年，社区社会组织管理制度更加健全，支持措施更加完备，整体发展更加有序，作用发挥更加明显，成为创新基层社会治理的有力支撑[3]。总体要求，使人们明确了社区社会组织发展的指导思想、导向、目标、作用以及加大培育扶持社区社会组织力度等。《意见》的出台，是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于培育发展社区社会组织有关部署要求的重要举措，有利于社区社会组织健康有序发展，也将推动社区社会组织积极作用的持续发挥。

　　总之，经过近 40 年的培育和发展，社区社会组织相对成熟。从数量、规模上看相当可观，从功能、作用上看不可小觑，在打造共建共治共享的社会治理格局中社区社会组织不可或缺。

　　三、社区社会组织的功能

　　《意见》 指出，社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织[3]。一般意义上讲，社区社会组织是指由单位或个人在城市街道、社区或农村镇、村内单独或联合设立，在社区范围内从事与居民息息相关的各类活动，满足社区居民不同需求的社会组织。社区社会组织包括社区社会团体和社会服务组织两大类，社区社会组织主要从事有关社区文体活动、社区服务、慈善救助、权益维护等方面的工作，关注社区居民需求，帮助解决社区文体，实现社会公正等。

　　但由于社区社会组织往往从事的大都是与百姓息息相关的事情，这些事情相对来说比较琐碎，以致人们误以为社区性组织并不属于社会组织之范畴。一直以来，社区社会组织游离于社会组织之外，一直没有得到社会组织的同等待遇，这严重地影响和制约了社区社会组织功能的发挥，对此，《意见》重申了社区社会组织的功能。社区社会组织处在社区的基层，其社会性和民间性也更加浓重。因此，社区社会组织能够成为有效整合社区资源的驱动器，从而实现自己的各种功能。具体而言，社区社会组织功能主要有以下四个方面。

　　(一)提供社区服务

　　社区服务是社区社会组织主要功能之一。这里所说的社区服务主要包括社区公共服务、便民利民服务、志愿互助服务和专业社会工作服务等[3] 。由于社区社会组织具有不以营利为目的及有大批志愿者参与的特点，其服务是出于利他动机，所以在社区服务方面独具优势。服务社区居民是社区社会组织健康发展的基础保证，而生活服务类则是社区社会组织提升社区服务水平的直接载体，具体体现在社区服务站、居家养老服务中心、家政服务中心、保洁中心等。因此，做好服务工作是社区社会组织的重要功能。

　　社区服务是为社区居民服务，因此建设服务型社区，理应遵循服务型社区建设的内在理念，以吸引社区居民参与。反观我国社区建设历程，从最初的对单位制的反思，到对街居制的完善，然后再到各个城市的社区创新，其中产生了四个理念：居民权理念、人本理念、对话合作理念以及社区共同体理念。居民权理念，主要表现在社区对群众利益的维护和社区公共需求的满足;人本理念，体现为政府工作人员、党员和社区工作者实际发挥引领和示范的作用以及如何扩大这种示范效用;对话合作理念，是治理理念的重要组成部分，体现为语言交流消除分歧、达成共识，进而合作共赢;社区共同体理念，意指居民才是社区真正的主人，在这里，居民能够充分参与社区事务并对利益进行充分表达。亚里士多德认为，“共同体”就是共同分享或持有某些东西的一群人，这些人必须达成某种程度的共识。也就是说，一个社区，“不是以随便的方式集合成的随便的一群人，而是根据一致同意的正义原则结成的共同体，是以公益为目的的合作关系”(西塞罗语)。社区共同体将成为也一定成为服务型社区建构的重要目标和归宿。

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