论我国公立高校教师职称评审权的公法规制

　　摘 要：当前，在高等教育领域“放 管 服”改革逐步深化的宏观政策引导下，政府对公立高校教师职称评审的 “审批式管理”开始被“质量导向”的“监 管 式 治 理”取 代。据 此，公立高校教师职称评审权的行政规制，正 在 由 “显性”转向“隐性”。然而，这并未改变公立高校教师的职称评审权作为行政权的现实窘境，政府依旧将公立高校教师职称评审视为国家“委办事项”。要破解我国公立高校教师职称评审权规范与保障的一系列难题，必 须走出将其界定为“内部管理权”抑或“行政权”的误区。从理想的状态而言，公立高校教师职称评审权应回归作为学术自治权的本质并被纳入公法规制的视野，进而形塑“国家法”与“大学法”良性互动的“合作规制”结构。

　　关键词：公立高校;教师职称评审权;“放管服”改革;学术自治权;公法规制;合作规制

　　关于教师职称评审权的论文范文还有高校教师职称评审权下放良性运行的困境与对策，您可以点击并前往查看。

　　如何规范与保障公立高校教师职称评审权，是现代大学制度建设以及高等教育法律研究的重要议题。长期以来，受计划经济体制与 单 位 制 的影响，我国公立高校的教师职称评审被视为教 育行政审批的事项，致使公立高校人事自主权受到严重束 缚。20世 纪80年 代 以 来，部 分 公 立 高 校开始获得教师职称评审权，并由此形成高校“自主评审”与政府“行政审批”并存的“双轨制”。在“双轨制”的格局中，教师职称评审权被视为一种借由 “政策途径”下放或收回的“特权”，其与法定意义上的法人权利尚有较远距离。近年来，伴 随 着 行政审批制度改革的深化以及高等教育领域“放管服”改革的逐步推进，部分省份开始取消对高校教师职称评审事项的行政审批。而借由 教 育 部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源 社 会 保 障部五部门于近期联合发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(以下简称《“放管服”意见》)使高校教师职称评审权彻底下放至高校。至此，政府对 公 立 高 校教师职称 评 审 的 行 政 规 制，开 始 告 别“审 批 式 管理”的时代，进入“监管式治理”的新阶段。然 而，新阶段的到来并不意味着公立高校教师职称评审权规范与保障议题的破解。相反，围 绕 公 立 高 校教师职称评审权法律性质及其法律规制途径的争议将被进一步激化。从某种意义上 而 言，五 部 门《“放管服”意见》的出台为重新审视我国公立高校教师职称评审权的公法规制提供了新的契机。为此，本研究从我国公立高校教师职称评审权 法 律性质的研判这一逻辑起点出发，探讨何种法 律 性质的界定以及何种法律规制结构的厘定更有利于规范与保障公立高校教师职称评审权。

　　一、我国公立高校教师职称评审权规范与保障的两种误区及其弊端

　　当前，我国公立高校教师职称评审权的规范与保障存在两种误区。这两种误区 的 产 生，根 植于对公立高校教师职称评审权法律性质的不同研判。一方面，在司法实务中，法院倾向于将高校教师职称评审行为视为“内部管理行为”，进而将其排除在行政诉讼的受案范围之外[1];另一方面，一些学者为了破解公立高校职称评审权的司法救济问题，将其简单地等同于行政权，忽视其作为学术自治权的应然属性[2]。这 两 种 误 区，都 具 有 各 自的弊病。前者使得教师权利难以受到有效的救济与保障，“内 部 管 理 行 为”理 论 实 质 上 是 以“自 主权”为名，行“特别权力关系”之实。换言之，在 我国，“内部管理行为理论”实际上是大陆法系特别权力关系理论的翻版。表面上，法院对 高 校 教 师职称评审权作为自主权的重要构成表示尊重，但是其却使教师权利陷入法律救济的困局。在“王晓华案”中，华中科技大学讲师王晓华以“其符合原国家教育委员会和该校规定的副教授评聘资格条件却未被学校评审为副教授，而学校将不符 合条件的第三人评审为副教授，认为该校在本次 教师职称评审中存在着弄虚作假”为由向教育部提起行政复议申请。教育部认为：华中科 技 大 学 是经过国家批准具有评审副教授职称资格的高等学校，该校具有制定具体的评聘条件和程序，并组织相应教师职务评审委员会的法定权力;教师职 务评审委员会的评审行为不属于具体行政行为，该教师因不符合条件而未能通过教师职务评审，属于学校内部正常管理活动。而北京市第一中级人民法院经过审理后，认定对教师之评聘系高等学校之自主权，故职务评审委员会之决定非具体 行政行为，并据以维持教育部之行政复议不予受 理之判决，驳回原告其他诉讼之请求。王晓华不服，再向北京市高级人民法院提起上诉，该人民法 院维持原判[1]。教育部与北京市第一中级人民法院均否认高等学校教师职称评审行为属于具体行政行为，进而分别做出不受理行政复议和驳回诉 讼请求的决定。显然，“内部管理行为”理论的提出，使公立高校教师职称评审权的行使游离于法治的规约之外，而教师的权利救济渠道则被堵塞。

　　二、“放管服”新政背景下我国公立高校教师职称评审权的行政规制逻辑嬗变

　　当前，我国公立高校教师职称评审权的行政规制逻辑，总体上经历了从“审批式管理”的显性控制向“监管式治理”的隐性控制转变的历程。根据福柯(MichelFoucault)的 观 点，“审 批 式 管 理” 类似于“权力之手”，采用“显性”的控制手段，强调管制主体与管制客体之间的“身份依 附”关 系[5]。而“监管式 治 理”则 意 味 着 政 府 对 公 立 高 校 的 监督，从传统的、基于“干预原则”的高权管制逻辑转向基于“合作原则”的监管治理逻辑。有别于作为 “权力之手”的“审批式管理”，“监管式治理”是一种作为“权力之眼”的隐性控制模式[5]。隐性控制模式的“微妙与玄奥之处在于：表面上大学被赋予了更为充分的自主权，然而，在政府所关注的可测量、可计算与可视化的结果(业绩)评价过程中，其实大学的所有运作过程都被纳入福柯所谓的权力之眼监督之中。如果说传统的政府管理更多依靠的是权力之手;那么，现代治理使用的则是权力之眼，这种权力之眼的视野更为开阔，而且更能明察秋毫”[5]。

　　(一)显性控制的行政规制逻辑：公立高校教师职称评审权的“审批式管理”

　　1986年原国家教育委员会发布的《高等学校教师职务试行条例》(以下简称《试行条例》)明确对公立高校教师职称评审权采用“备案”与“审定” 相结合的管理方式 且 探 索 实 行“双 轨 制”。该《试行条例》第15条规定：“讲师任职资格，由学校教师职务评审委员会审定，报省、自治区、直 辖 市 或主管部委教师职务评审委员会备案;没有成立 教师职务评审委员会的学校由教师职务评审组评议，报省、自治区、直辖市或主管部委教 师 职 务 评审委员会审定。教授、副教授任职资格，由学校报省、自治区、直辖市、主管部委教师职务 评 审 委 员会审定，审定的教授报国家教育委员会备案。部分高等学校教师职务评审委员会，经国家教育 委员会会同省、自治区、直辖市、主管部委批准，有权审定副教授任职资格，或有权审定副教授、教授任职资格。审定的教授报国家教育委员会备案。” 显然，《试行条例》第15条 的 规 定，仅 赋 予 部分公立高校教师职务评审委员会审定副教授乃至教授任职资格的权力。至此，关于副教授、教授的职称评审权开始呈现出“分层规制”或“双轨制”的格局[6]。基于《试行条例》的规定，“双 轨 制”将 教师任职资格的评审分别划归为教育部(或省、自治区教育机构)及学校本身(被授权之大学)。此后，在简政放权的背景下，借由行政机关发布规 范 性文件的“政策途径”和“渐进式”的放权，越来越多的公立高校获得了更大的职称评审权限。毋庸置疑，在“双轨制”或“分层规制”的管制格局中，部分高等学校(尤其是重点大学)借由职称评审自主权的获得，超脱了政府的“高权管制”，而其他未获得 “授权”或政府“放权”的高等学校(尤其是地方高校)，其职称评审仍然属于政府的 “行 政 审 批 事项”[7]。

　　(二)隐性控制的行政规制逻辑：公立高校教师职称评审权的“监管式治理”

　　当然，这种公立高校教师职称评审权的“双轨制”格局，在高等教育领域“放管服”改革的背景下正在逐渐被破除。其中，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》明确将高校副教授职称评审的行政审批权下放至各省级教育行政部门。据此，教育部发布了《关于做好高等学校副教授评审 权 授 予 工 作 的 通 知》。该 文 件 明 确 指 出： “高等学校副教授评审权的审批工作由教育部下放到省级人民政府教育行政部门实施。”此 后，各省相继出台了相应的扩大与落实高校职称评审权的规范性文件，部分省份取消了政府对高校 职 称评审的行政审批，通过政府职能转变，加强备案管理与事中事后监管，实现放权与监 管 相 结 合。例如，浙江省教育厅、人力资源和社会保障厅印发了《关于深化高校教师专业技术职务评聘制度改革的意见》以及《关于高校教师专业技术职务评聘制度改革有关问题的通知》等规范性文件，对公立高校教师职称评审权的行使采取抽查、复核以 及 黄牌警告乃至退出机制等行政规制方式。又 如，陕西省教育厅发布《陕西省高等学校副教授评审权授予及管理办法》以及《关于授予陕西省省属高等学校副教授评审权的通知》等规范性文件，实行自主评审质量抽查制度以及高等学校副教授评审权复检制度。当然，这种基于质量评估与 检 验 的 监管式治理模式，早在原国家教育委员会、人事部于1994年发布的《关于进一步做好高等学校教授、副教授任职资格评审权工作的通知》中就已经有所体现。该文件指出：“国家教委和人事部将委托地方教育行政部门会同当地人事(职改)部门以及有关部委教育行政部门组织力量采取普查与抽查相结合的办法，对已具有教授或副教授任职资 格评审权的高等学校进行检查和评估，对不能正 确行使权力、保证评审质量的，将暂停评审工作直至收回评审权。”

　　三、回归学术自治权的本质：我国公立高校教师职称评审权的合作规制

　　公立高校教师职称评审权作为一种学术自治权，指涉作为团体的学术机构对其成员即教 师 的学术资格和能力进行同行评审的权力，是一 种 特殊的社会公权力。在大陆法系国家 和 地 区，公 立高校教师职称评审权往往被视为人事自治与学术自治的重要表现形式，属于大学自治的组成部分，其目的在于更好地保障作为基本权利的学术自由的实现。换言之，公立高校教师职称评审权作为学术自治权，是学术自由的制度性保障;而如何规制学术自治权，则构成“学术法”的核心议题。德国公法学者阿斯曼(JanAssmann)教授认为：“学术法严格遵守《基本法》第5条第3项学术自由之保障，并在公法规范的架构下发展，此即清楚标示出该领域的基本原则。在这些基本原 则 中，合 作原则具有重要的意义，因为学术的本质即展现 于合作之中……在学术法领域，合作是顺 应 其 事 物之结构，因而成为管制的切入点。此外，还应考虑基本权之保障;因为《基本法》第5条第3项指出要确保学术自由，因此与学术相关的国家决策程序应顾及基本权主体的自主性。合作原则作为一种缓和的平衡模式，也有助于学术能适应国家之规范。”[9]125除此之外，德国学术法的见解认为，自我监督被视为一种适合学术性质的管制形式，学术体系的特殊的封闭性在法规范上获得确保，并为包括立法规制、司法规制等在内的国家规制设置了界限。在德国，自我监督被作为学 术 场 域 的基本规制与治理途径，经常采用专家讨论以及 独立报告的方式作为管制形式[9]123。

　　总而言之，即便公立高校教师职称评审的程序装置因学术自治的特殊性而弱于其他领域的要求，但是，为减少职称评审的恣意与武 断，增 进 职称评审的理性、审慎与合意，其仍须遵守正当程序原则的基本要求亦即“最低限度的程序保障”。正如季卫东教授所言，程序的正当过程的最低标准是，公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会。为此，我们需要设立一系列关于 议 论 答 辩和推理说明的规则和义务[26]。

　　参考文献

　　[1] 石书伟.高校教师职称评审行为可诉性个案分析[J].律师世界，2003(11)：45-47.

　　[2] 洪建娣，陈 峰.论高校教师职称评审纠纷的司法介入———以化解高校自主权与教师诉权冲突为视角[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2010(5)：88-93.

　　[3] 吴能武，刘住洲.教 育 法 治：理 念、实 践 与 载 体——— 2016年“中国教育法治与教育发展高峰论坛”综 述[J].复旦教育论坛，2017，15(1)：25-30.

　　[4] 朱家德.大学章程实施比制定更重要[J].中国高教研究，2016(6)：65-69.

　　[5] 阎光才.西方大学自治与学术自由的悖论及其当下境况[J].教育研究，2016(6)：142-147.

《论我国公立高校教师职称评审权的公法规制》

上一篇：教育叙事研究：农村中学教师职称评定问题再审视

下一篇：论当代研究生教育中科学与人文精神的缺失与重塑