土地托管理论的演变及其对新疆农业经济发展的启示

　　摘 要： 土地托管理论的演进大致经历了概念的提出与内涵的辨析、托管参与主体及其模式的研究、托管成效与风险防 范研究三个阶段。文章认为，目前新疆土地托管发展处于初期阶段，在新疆土地托管实践推进中应注重对参与主体的引导 和模式推广，巩固生成机制；重视对土地托管成效的评估，明确维持机制；加强对土地托管风险的防范，建立保障机制，以此 更好地推动新疆农业经济的发展。

　　关键词： 土地托管；托管成效；新疆农业；风险防范

　　土地流转促进了我国农业规模化生产，但盲 目的农业规模化生产导致规模化种植经营主体 承受着巨大的投入成本压力，同时也加剧了其 经营风险；因管理不善及自然灾害等原因，公司 破产、负责人卷款潜逃事件频出，自此也引发了 许多社会纠纷。而土地托管的出现不但能让规 模经营主体的成本大大降低，还能够使有意愿 种植且有托管服务需求的农户意愿得到满足， 更好地解决“谁来种地”“如何种地”的问题，成 为一种多方受益的土地流转经营方式，土地托 管也成为近年来有关土地管理和农村经济管理 研究的热点问题。

　　一、土地托管理论的演变

　　（一）土地托管理论的提出及内涵辨析

　　“土地托管”一词最早被提出是在 1997 年王 连邦、帖俊峰的论文中首次提出的，但当时土地托 管的涵义实则是现在的土地流转。[1] 由此开始，从 土地托管的提出到其定义逐渐明晰共经历了三个 阶段。

　　第一阶段：土地托管即为土地流转。从“土地 托管”的提出至 2008 年文献研究所提及的土地托 管均指土地流转。

　　第二阶段：土地托管与土地流转相互交织。

　　土地托管内涵的转变是在 2009 年，此后出现了多 篇对河北省鹿泉市寺家庄镇土地托管专业合作 社的调研分析，李建中、安琪（2009）等人提出土 地托管是把农民不愿耕种或闲置的土地统一经 营，由一家一户的“小作坊”变为规模化经营的 “大集团”。其发展模式分为三个阶段，即初级、 中级、最终三个阶段，具体的托管模式分别为“服 务托管式和服务带动式”“定额分红式和保底分 红式”“农民承包权入股式”。三个阶段的不同点 可从具体的托管模式中辨析：初级的即是在不改 变农户使用权的前提下，由合作社为农户提供 “半托管”“全托管”的农业服务；而中级和最终阶 段则需农民以土地入股合作社为前提，实则是土 地流转的形式。[2][3] 第三阶段：明确区分土地托管与土地流转。 孙晓燕（2012）、张新喜（2015）的研究表明土地托 管是在坚持家庭联产承包责任制不变、农民土地 使用权不变、农民经营主体地位不变、农民投入 主体不变、农民受益主体不变的前提下，由受托 方以专业合作社、企业等形式接受农民委托，对 其农田实行统一管理的一种农业社会化服务形 式或经营托管形式。[4] 而土地流转是农户转让 土地的使用权且不参与经营，仅保留承包权。 二者的根本区别在于前者保留土地的收益权与 使用权。

　　（二）土地托管参与主体及其模式的研究

　　1.对土地托管参与主体的研究

　　2011 年开始，全国开始大力发展和推广土地 托管模式。从实施土地托管的地理分布来看，集 中在四个省市：以供销社为领办主体的山东、以专 业合作社为主要服务主体的河南、在服务主体中 农机专业合作社占比较大的黑龙江以及从“点、 线、面”入手综合推动土地托管且于2018年9月已 达到托管面积 350 万亩的河北。现托管区域已逐 渐向其他地方扩展，表现为土地托管的地区增多、 土地托管面积迅速增加。土地托管规模的扩展源 于土地托管参与主体数量上的激增，土地托管的 实质是委托代理关系的产生，即目前无论是委托 方还是代理方，其数量日渐增多且构成愈渐多元 化。兼职农户、种植大户为获取更多的非农收益， 亦逐渐选择将土地部分或全部托管于种植专业合 作社、农机类合作社。王蔚和徐勤航（2017）则从 委托方、中介及受托方三个方面对土地托管参与 主体进行了较细致的划分和概括，即委托方主要 有农户、家庭农场及合作社；托管中介主要有村两 委和合作社，托管中介公司也正在兴起；提供托管 服务的则为供销合作社、土地托管专业合作社、种 粮大户及土地托管服务公司。[5]

　　2.对土地托管模式的研究

　　随着土地托管实践的逐步深入，其模式逐渐 形成。目前，学者将土地托管的方式主要分为“半 托管”及“全托管”，就全国的实施情况而言，“半 托管”的比重较大。何欢和张坤（2014）认为土地 托管实则是土地制度的创新，该模式除半托管和 全托管外，还有季节性托管，即农户在农忙季节自 行管理，其余时间委托给合作社并支付一定的管 理费。[6] 杨洁和王兆亮等（2014）根据鸿运富民土 地托管合作社的实践，即根据农户家庭劳动力及 种地意愿的情况所采取的三种土地托管方式：具 有劳动力且有种地意愿的实施半托、有意愿但缺 乏劳动力的采用全托的方式、针对无种地意愿的 农户采取“股份经营”的方式，该合作社的实践探 索结果表明了当下农民农耕的实际情况和需 求。[7] 根据学界对现有土地托管模式实施的研究 表明，我国目前土地托管模式呈现多样化，以半托 管为主，主要的划分依据是根据农户在与合作社 或者服务主体产生委托代理关系后是否还从事农 业生产：农户不从事的则为全托管，这种模式对于 服务主体的要求较高，且更利于农业生产的机械 化、集约化和规模化；农户仍然参与从事的即为半 托管，半托管中主要明确涉及不同的生产环节，需 求明确，易操作验收。

　　二、土地托管对新疆农业经济发展的重要意义

　　新疆农村经济的发展和转变需要对接和顺应 国内农业发展的趋势，土地托管作为一种土地制 度创新，为农村农业发展带来了新希望。新疆作 为后发地区，在土地托管的运行等方面还处于初 级阶段，相较于内地的农耕技术、农业环境、农户 分散程度等方面存在较大差异，结合现有的实践 成效和研究结果，土地托管对新疆农业经济发展 的重要意义体现在以下几个方面。

　　（一）有利于新疆农业适度规模化发展

　　土地托管是通过服务规模化的形式实现农业 生产规模化。要想形成服务的规模化就需要积极 组织带动分散的农户参与其中，实则是对农民组织 化能力的提升。这样的提升一是有利于提高农户 与市场对接的话语权，二是可降低在谈判协议过程 中的交易成本。鉴于服务是由托管主体提供的，其 服务的内容和规模受制于劳动力的数量和农机的 数量，故此服务的规模不是无限快速上涨的，这一 点与通过土地的集合而实现农业规模化经营的土 地流转相比，可以有效避免盲目规模化和规模不经 济，也能更好地实现农业适度规模发展。

　　（二）有利于新疆小农户与农业大市场的对接

　　小农户在农业市场中处于弱势地位，一方 面，源于该类群体受教育程度普遍偏低，获取信息的能力有限且自身资源禀赋不足；另一方面， 该类群体相对分散孤立，且处于较封闭的环境 中，很难及时掌握市场信息并做出有效抉择。土 地托管服务能较好地解决这一问题。土地托管 包含产前、产中、产后各个环节的服务。在产前 土地托管方能够统一为农户购买农资，不但能够 确保购买农资的质量，还可以降低所需物资的买 入价格，降低成本；土地托管方通过对市场信息 的收集，分析农业市场对于农产品的供需趋势， 指导农户有选择地种植作物，降低了小农户盲目 耕种的风险。产后土地托管方统一售卖，在农产 品收购价格上具有一定的谈判优势，能够减少小 农户受市场价格波动的影响。在这个过程中改 善了小农户难以对接大市场的问题，促进了新疆 农业经济的稳定发展。

　　三、新疆农村土地托管的现状

　　土地托管对于新疆农业的发展具有重要的意 义。目前，新疆土地托管实践已在石河子、昌吉 州、伊犁州等地展开，并且土地托管发展的基础有 其地方性特点，如人均耕地面积较大、机械化水平 参差不齐等。在国家大力倡导乡村振兴的背景 下，从事农业生产的投资商逐渐增加，随之而来 的是土地流转面积需求的增加，这使得获取流转 面积的可能性减少以及交易成本增加，如何在该 形势下稳步推广和发挥土地托管的优势对于新 疆农业发展尤为关键。目前新疆土地托管的发 展呈现以下特点。

　　参考文献：

　　[1]王连邦，帖俊峰.托管是改革的一种新潮流[J].社 会，1997（2）：15-21.

　　[2]李建中.土地托管——农业规模化经营的新希望 ——来自鹿泉市寺家庄镇联民土地托管专业合作 社的调研报告[J].现代农村科技，2009（20）：4-6.

　　[3]安琪，李天浩，李梦.河北省鹿泉市土地托管现状 调查与分析[J]. 中共石家庄市委党校学报，2009 （12）：41-44.

　　作者李秋凤 马海霞

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