财政自主与环境善 治： 环境税法实施中的法域协调

　　摘要生态文明建设表现为环境善治的塑造过程，离不开政策理性设计和环境合作共治的善政引导。环境税是国家创新环境政策和 重构环境伙伴关系的制度产物，其实效效果取决干税制的科学设计、税权的自主实施和税政的环境优化。我国环境税法设计以践行 税收法定和地方自主双重原则为出发点，赋予了地方较大的征管自主权和完全的收益自主权，但在后续实施阶段，存在着如何将地方 的财政自主权力与环境善治目标严密契合的问题。以地方的观实运作来看，一方面地方在其体税额确定、环保标准设定以及应税污 染物项目数增加等方面享有自主决定权，但该项权力行使要么处于静默状态，要么潜藏隐-陛风险。如在具体税额确定问题上，一些地 方根据本地实际要么对特定污染物加以从重征收，要么实行区域内分类、分档征收，要么采取渐进性加重征收的模式，难以规避地方 之间的邻避政策效应。另一方面，环境税收入全部归属地方，但大部分省级政府仍保翟一定的环境税收入，呈现出倾斜共享、平均分 配以及纯地方所有三种收入划分模式，而且现有的环境财政专项资金管理模式也存在一定弊端。本文认为。良好的环境税制度应秉 承“环境善治”而非“财政增收”的虚税初心，遵从环境税的税收机理和税权效能。高效的环境税实施机制应协调好“规制自主”与 “财政自主”的功能向度，处理好“地方自主”与“中央集权”的关系，促成自主权能充分的地方与监管协调有力的中央的合作治理。，优 质的环境税外联环境应明确政府问事权与支出责任，促成整体税制的生态化转型，在法域范围肉实现财税体制与生态体制二元改革 的协同化和整合性。

　　关键词环境税法；财政自主；环境善治；法域协调

　　2叭7年环境保护税法(以下均简称环境税法)获得通 过，并于次年开始实施。作为新设税种，环境税的立法实 施存在诸多问题，主要集中在税制的科学设计、税权的自 主实施和税政的环境优化三方面。首先，在税制设计上， 环境税存在“环境规制”与“财政收入”的性质混合，环境 税法的立法宗旨有待厘清，环境税具有环境政策工具和财 政收入工具的双重定位，环境税法的功能本位亟需归正。 其次，在税权分配上，环境税立法权的中央控制与环境治 理的地方自主需要衔接，环境税收益权的地方归属与自主 型地方税体系有待融通，环境税征管权的地方享有需要考 量环境税的核心功能和实施效果。最后，在税政优化上， 应注重其与事权与支出责任改革、税制绿化改革等方面的 法域协调。基于此，本文以我国环境税的用途特定和地方 归属为立足点，审视环境税设计的独特性，环境税实施的 地方性以及环境税效果的外联性，在财税法与环境税的法 际交叉视野下，思考环境税的地方财政面向与生态环境的 整体善治旨向的逻辑关联，在“环境善治”的奋斗目标下， 共同推进环境税法的良性规则设计、地方有效实施和外部 环境优化的法域协调和整合。

　　1环境税设计的内含税收机理与自主治理意蕴

　　2017年国务院印发的《关于环境保护税收入归属问 题的通知》中明确将环境税全部作为地方收入。此次环境 税收人之地方归属化，立基于国家整体生态环境善治的终 极目标，意在借助税收工具的管制诱导和财政收入功能培 育地方的环境自主治理能力，“环境善治”而非“财政增 收”是环境税立税之首要目的，“地方自主”依附“中央集 权”是环境税地方化的隐含机理，“规制自主”附加“财政 自主”是环境税设计的功能向度。

　　2环境税实施的整体善治旨向与地方财政 面向

　　2．1耦合与分离：地方财政自主与国家环境善治

　　近年来环境风险叠加爆发，国家愈加注重生态文明建 设，生态环境领域的公共治理议题日益突出，环境善治已 然成为全体国民的共同诉求。环境善治格局的塑造并非 政府单一主导的产物，而系政府、市场、社会等主体间行为 合意、互动与妥协的结果，它需要“良法”“善政”和“共治” 的齐心协力，而“善政”颇为关键。“善政”之“善”并没有 普适标准，而是需要接受国别间不同政体形式、资源条件 与时空变迁的制约和评价。具体到我国，首先，基于不同 层级和地域政府部门间环境政策失灵、职责模糊和缺乏自 主性等问题，以环境善治为目标导向的善政革新应从政府 间关系切人，特别应当优先从连贯三大系统的财政视阈寻 求改革突破。法治化财政分权是冲破现有集权体制桎梏 的必选路径，集中体现为地方财政自主格局的渐进塑造。 其次，我国的特殊国情决定了地方财政自主权之赋予绝非 意味着中央集权体制的颠覆性改变，而是为适应地方治理 之需要，下放一定的自主权给地方。再次，我国的地方财 政自主权的赋予方式和程度不同于财政联邦国家，具有自 己的独特性：一是财政分权路径表现为有步骤的权力下放 和下移，是一种以强制、谈判和互惠为内容的行为联邦制 结构¨2’；二是财政分权呈现地方财政自治权与中央财政 控制权同向增加的别样景象¨3。。

　　2．2冲突与差异：环境税权具化与地方征管逻辑

　　2．2．1 地方适用税额的浮动标准与自主确定

　　各个地方具体适用税额的确定和调整与环境规制的 关联性更大，在财政收入方面的政策意图稍逊暗淡。通过 梳理现已确定的各地方环境税的适用税额来看(见表1)， 大体上环境污染最为突出的三个地区(京津冀、长三角和 珠三角)以高于最低适用税额标准予以确定，也有安徽等 地方依照法定税额幅度下限加以确定。还有一些地方根 据本地实际要么对特定污染物加以从重征收，要么实行区 域内分类、分档征收，要么采取渐进性加重征收的模式。 虽然，适用税额的自主决定权能够让地方因时因地因物实 行区分化课税，但由于各省级地方及其内部之间(例如河 北、江苏)存在着税收要素差距，可能会因此产生污染源的 空间转移，发生因“阶梯式税收政策”导致的“用脚投票” 效应。特别是实行较低适用税额标准的地区，经济发展水 平大多较为落后，有着强烈的吸引投资、增加税源的发展 需求，地方内外之间差异化的环境税征收力度，也可能造 成污染企业转移而非转型或淘汰的“次生灾害”。

　　2．2．2地方环保标准的自主设定与关系处理

　　环境税征管需要将相关事实与环保标准相映照，国家 和地方环保标准在环境税的应税认定、排除课税、暂免征 收以及税收减免等环节均有体现(见表2)。从表2可知， 地方环保标准包括环境保护(质量)标准和污染物排放标 准，它的设置不仅关乎地方环境自主规制权的行使，更间 接关系到环境税在地方的实施强度。一方面，在正向环境 保护(质量)标准上，地方环境保护(质量)标准愈高，可适 用排除课税的条件也就愈高，正如我国环境税法第4、5、12 条所规定的，当地方关于设施、场所贮存或者处置固体废 物的环保标准较高时，则符合应税要件和排除课税的纳税 主体范围也较窄；当地方关于综合利用固体废物的环保标 准越高，则可暂予免征环境税的纳税主体越少。另一方 面，在反向污染物排放标准上，在同等情况下，排污标准高 的地方相对较低的地方，其环境税的征收广度、收入规模都较低，免税和税收减免等优惠力度也较弱。由此，地方 环保标准的制定并非纯粹的自主性和技术性事宜，而是与 环境税征管密切关联的评价因素，地方拥有的确定和调整 环保标准的自主权限并不是无边界的，其既要妥善处理好 与国家环保标准的位序关系，也要保持与环境基准的逻辑 接洽。

　　3地方财政自主与生态环境善治的法域协调路径

　　“地方财政自主权并非完全意义上的‘地方性’问题， ．30· 而是会涉及到相关主体利益平衡、相关制度协调的问 题m1。”环境税权属地方财政自主权的一部分，其行使既要 顾及各级政府之间的利益协调和行动一致，也要确保环境 税制度的内外精准衔接，一如环境税内部设计应契合其本 体特质与目标指向，地方实施环境税的过程应注意平衡规 制自主性与财政自主性。二如环境税外部关联应处理好 与其它环境政策的功能整合，以及与其它地方自主财源的 工具适配。三如，环境税的创设应与环保财政权责改革相 协同，地方自主财权之赋予应建立在明晰规范的府际财政 权责划分基础上。总言之，环境税的立法确立与地方归属 只是促就环境善治的重要改革举措，好的生态环境离不开 政府与社会的协力配合，环境税的善治效果非限于制度本 身之合理设计与有效运行，还需与之相关联的行政权责结 构与政策工具系统协调得当，其中法治化是贯穿始终的协 调路径。

　　4结论

　　财政资源提供的方式决定了个人与国家的关系口“， 财政资源汲取的程度决定了市场与政府的关系，财政资源 支配的结构决定了政府之间的关系。环境善治是环境共 治的结果，而环境共治的首要之义与关键节点为“府际共 治”与“政民共治”。整体生态环境的良好治理离不开各 组成部分的善治合力，只有保证各地方的环境保护成效， 才能发挥出部分统合的最大效应。环境税的制定与实施 牵涉财政资源的提供方式、汲取程度与支配结构，覆盖政 府内部以及政府与市场、社会的多维关系，其在推动环境 善治过程中举足轻重。作为环境治理的新型政策工具和 地方的重要组成税种，一在环境税的顶层设计应当考量其 环保目的首位、支出特定属性以及诱导规制功能，在环境 规制工具定位层面，注意环境税与整体税制绿化改革的配 套协同；在财政收入工具定位层面，注意环境税与其它收 入形式的整合协调。二在环境税的具体实施过程中，应在 法治框架内协调好地方财政自主权力行使与国家整体环 境善治目标实现的冲突关系，既要保证地方自主环境税权 的充分表达，也要受到中央集权体制和整体环境善治的双 向控制；不仅注重提升地方运用政策工具的自主理性，增 强地方履行环境治理任务的自主权力，实现地区生态环境 的有效保护，而且注重保持中央对地方、上级对下级的自 设规则和自主行动的审查与监管能力，防范环境税沦为 “地方扩增收入、偏离环保宗旨”的“纯收入型税种”，确保 地方环境治理的效果加总达到整体环境善治目标。三是 在环境税的关联环境优化中，应从府际环保财政权责划分 ·32． 的改革视阈出发，厘清中央与地方以及省以下地方政府的 环境事权与支出责任，减少并规范共同事权范畴，根据受 益范围和有效治理的原则，合理划清和规范各级政府的财 政权责，最终建立以环境善治为一致行动目标的环境行政 合作伙伴联盟。 (编辑：李 琪)

　　参考文献

　　[1]褚睿刚．环境保护税立法目的选择刍议——兼论《环境保护税 法》[J]．中国石油大学学报(社会科学版)，2叭7，33(3)：“一50．

　　[2]叶金育，褚睿刚．环境税立法目的：从形式诉求到实质要义[J]． 法律科学，2017(1)：79—89．

　　[3]熊伟．环境财政、法制创新与生态文明建设[J]．法学论坛，2014 (4)：62—69．

　　作者：侯卓黄家强

《财政自主与环境善 治： 环境税法实施中的法域协调》

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