新时期高校网络教育治理体系的结构与关键制度

　　【摘要】新时期高校网络教育改革面临新挑战，需要构建新的治理结构、搭建新的制度环境以提供支撑。本研究基于新时期高校网络教育双轮驱动的新定位，依据教育治理现代化的基本方向、互联网时代教育的基本规律、服务全民终身学习的根本目标，尝试构建了新时期高校网络教育治理的基本结构，即政府主导、学校自治以及行业企业和社会第三方等多元主体参与的治理结构，并进一步明晰了治理结构调整的三项主要任务。根据“结构+制度”作为完善治理体系的建设内容，提出新时期高校网络教育治理所需的关键性制度，即质量保证制度、资历框架制度、学习成果认证制度和学分银行制度。文章期望提升新时期高校网络教育的治理能力，为“十四五”时期高校网络教育高质量发展提供参考。

　　【关键词】高校网络教育；治理体系；治理结构；互联网+教育；高等继续教育；高校人才培养模式；质量保证制度；终身学习制度

　　我国国民经济与社会发展“十四五”规划提出要“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会。推进高水平大学开放教育资源，完善注册学习和弹性学习制度，畅通不同类型学习成果的互认和转换渠道”。高校网络教育由于其以在线教育为主要教学方式，以及主要面向社会提供继续教育服务的任务，必将承担起完善终身学习体系和开放大学教育资源的重要时代使命。这也为新时期高校网络教育的改革与创新提出了新要求和新挑战。

　　一、传统高校网络教育治理的主要特征

　　治理理论起源于西方，近年来在学界得以进一步完善，已经形成了“政府主导下的多元协同”这一基本范式（陈进华,2019;王浦劬,等,2019）。治理结构研究的核心在于厘清治理主体、治理对象和治理方式。高校网络教育治理结构是指以高校网络教育为治理对象，各类治理主体间的关系以及各类主体对高校网络教育所采用的治理方式。传统的高校网络教育治理结构是将高校网络教育单独一类学历继续教育办学形式作为治理对象，主要呈现以下特征：

　　（一）政府治理侧重以“收”为主

　　自1999年启动现代远程教育工程的高校网络教育试点工作，教育部先后批准了68所高校开展网络教育。经过20多年发展，高校网络教育成为我国最具活力和创新性的继续教育办学形式（林世员,等,2021）。期间共经历了快速发展、规范管理、政策调整三个阶段，其中规范管理阶段时间跨度最大（陈丽,等,2019）。根据课题组对41份现代远程教育政策文本的分析，“有大量文件是限制性政策，大部分都是针对办学中出现问题时发布”，其中“强制命令”“实施处罚”的强制型政策内容单元达到172处，总体占比47.77%（赵宏,等,2021）。政府对于高校网络教育的治理表现出以“收”为主的特征，如控制招生规模、限制招生对象、控制校外学习中心审批、严把出口关等。

　　（二）学校治理长期以“放”为主

　　高校对网络教育治理呈现“放”的特征，不仅仅是指部分高校前期不断“放大”网络教育的招生规模，更重要的是指高校普遍对网络教育不够重视而采取相对“放任”的态度。将网络教育定位为六类继续教育办学形式之一，高校内部治理也必然是将其划入相应的继续教育学院，作为学校社会服务机构进行管理，与校内人才培养体系相比较则采取了“放”的管理方式。长期以来高校以人才培养和科学研究为主要业务，对于成人继续教育的重视程度相对较弱，也导致了对于网络教育重视程度不高，因此在二十年发展过程中也出现了种种乱象，如：个别试点高校甚至把网络教育看成创收的途径，轻视办学基本条件和资源建设投入，影响了人才培养质量和网络教育的社会形象；有些高校网络学院办学和校内教育脱节的问题突出，重视社会办学，忽视校内服务，部分高校甚至未将现代远程教育纳入学校人才培养规划和校内教学质量评价体系（陈丽,等,2019）。从某种意义上来说，高校内部治理的“放”也是导致政府层面对网络教育治理“收”的原因之一。

　　二、新时代高校网络教育治理结构调整和制度建设的原则

　　（一）把握教育治理现代化的基本方向

　　高校网络教育的治理是教育治理的一个具体领域，应当遵循当前教育治理现代化的总体方向。同时网络教育也是一种全新的办学模式，应当走在教育治理现代化的前列。《教育现代化2035》明确了教育治理现代化的四个要点，即提高教育法治化水平、提升政府管理服务水平、提高学校自主管理能力、推动社会参与教育治理常态化（、，2019）。教育领域的治理现代化有别于其他公共服务或市场领域，其中对于政府的要求不是简单的“简政放权”，更应该是政府发挥核心主导作用，转变政府职能，有所为、有所不为，发挥教育治理中的整合者和构建者的作用（周洪宇,2019），尤其是处理好政策与共识的关系，突出制度的主导性（郝德永,2020）。相较于其他层次和类型的学校，高等学校的自主管理能力相对较高，高等学校内部治理结构也更为复杂，因此在高校网络教育治理结构变革中，高校内部的网络教育治理体系变革占据重要的地位，厘清政府与学校在网络教育治理结构中的关系也是治理结构变革的重要一环。在政府与学校两个主体之外，企业、行业组织、学习者个体如何常态化地参与高校网络教育治理也是重要的改革内容。

　　（二）符合互联网时代教育发展的基本规律

　　随着互联网时代的发展，学习者的需求变得更加开放、灵活、弹性和个性化，互联网、大数据、人工智能的发展也为互联网时代教育的变革提供了技术支撑。网络教育不仅仅是随着技术发展诞生的一种新的教育形式，同时也代表着未来教育的发展趋势，在形式变化的表象之下还孕育着互联网时代知识观、教育本体论等教育基本规律的深层次变革（陈丽,逯行,郑勤华,2019;王志军,等,2019）。其中，教育治理的变革与互联网时代知识主体的多元化之间存在着复杂的关系，知识生产主体多元化和知识传播主体多元化影响着教育治理多元主体的结构以及教育治理对象的变化（谢浩,等,2020）。因此，高校网络教育的治理变革既要探索符合互联网时代教育规律的新型治理方式，也要充分考虑互联网教育基本规律变化带来的治理结构变化。

　　三、“双轮驱动”新定位下高校网络教育治理结构

　　本研究所提出的高校网络教育“双轮驱动”新定位，其中的一轮是指延续高校网络教育面向校外提供继续教育服务，另一轮是指高校网络教育需要承担引导校内人才培养模式改革的新任务（陈丽,林世员,赵宏,等,2021）。定位的变化代表治理对象发生了变化，相应的高校网络教育治理结构也需要进一步更新和调准。结合以上治理现代化方向、互联网教育规律、服务全民终身学习目标三大原则，治理结构的调准应包含以下三个方面：首先，明确政府治理主体的任务，遵循当前“放管服”的改革原则，理顺继续教育与高等教育融合发展的思路，搭建面向未来、更加开放灵活的教育制度环境，实现更加高效的监管；其次，双轮驱动的定位，难点在于高校内部治理结构的改革，特别是如何实现校外、校内教育的融合和相互促进，更加有效地实现优质资源向社会的开放；最后，合理定位行业、企业以及第三方社会机构在网络教育治理中的地位，完善多元治理结构。本研究设计了一个新时期高校网络教育治理结构，如图1所示。

　　四、新时期高校网络教育治理结构调整的主要任务

　　新时期高校网络教育治理体系建设是一项长远的系统性工程，需要在延续和改良过去已有制度的基础上逐步探索新机制、新方法，循序渐进地完成，具体包含以下三项主要任务：

　　（一）校外：整合各类高等学历继续教育办学形式

　　当前高等继续教育面临的紧迫问题在于各类学历继续教育办学形式的融合。随着高等教育普及化的实现，高等继续教育已经完成了学历补偿的历史使命，多样化的继续教育方式存在的必要性已经大大降低，线上线下相结合的教学方式成为主流，也淡化了各类继续教育形式上的区分度。如果不考虑招生计划的行政命令控制，函授教育、业余教育、成人脱产班、网络教育、开放教育、高等教育自学考试整合六类继续教育办学形式的融合已经成为当前的大势所趋。借助互联网和信息技术，对现存的多种学历继续教育形式进行改造，形成统一的“互联网+继续教育”模式，建立注册入学制度，统一入口遴选方式和标准；实施弹性学分制度，教学实施线上线下结合；建立学习成果认证制度，统一出口门槛，真正建立“宽进严出”机制。

　　（二）校内：服务高校人才培养模式改革

　　新冠肺炎疫情的出现加速了网络教育融入高校教育教学的进程，关于“停课不停学”的各项调查研究也充分显示了网络教育对高校教育教学的变革具有重大意义。有学者提出“大规模在线教学实践为传统教学注入了新技术、新理念和新活力，为学校教育教学的时空观、教学观、知识观和治理观带来了一场深刻的思想革新”（刘振天,等,2020）；“停课不停学”期间涌现了一批教学方法、教学组织形式、课程形态、教育服务模式和教育管理等层面的创新（陈丽,任萍萍,张文梅,2021）；“调查数据显示，接近四分之三（74.4%）的学生期望在后疫情时代采用融合传统面授和线上教学双重优势的混合教学模式”（鲍威,等,2021）。因此，在进一步发展以网络教育为主要形式的面向校外提供继续教育服务的同时，探索在校内教育教学过程中引入网络教育，实现教学方法、教学管理乃至培养模式的变革与创新，是新时期高校网络教育治理结构改革第二项主要任务。该任务主要是面向校内人才培养模式的升级换代，包括：升级网络教育环境，完善服务支撑体系；推进网络课程建设，构建共建共享机制；推进教学结构重组和流程再造，改革人才培养计划，等等。为满足人才培养模式的变革，必须建立相应的高校内部治理体系。比如：在领导层面建立网络教育领导小组，统筹学校各部门的资源，打破部门间的壁垒；充分发挥学科、院系的力量，探索互联网时代不同专业人才培养方式的改革方案；调整教务部门职能，建立适应线上线下相结合培养模式的教学管理制度；完善教师培训体系，建立教师激励机制，等等。

　　五、新时期高校网络教育治理的关键制度

　　系统化的高校网络教育质量保证制度是学界和实践领域“千呼万唤”的关键制度。除此之外，在高校网络教育发展过程中探索的注册学习制度、完全学分制度、学分转换制度等，实施效果不尽人意，究其根本，原因在于基础性的制度体系不够完善，或者说在传统的学校教育制度体系下无法满足各类终身学习发展的需要。因此，要实现新时期网络教育治理结构的重构，需要全新的终身学习制度体系提供基础性的支撑。资历框架制度的核心在于提供基本的标准，包括为网络教育质量保证提供标准、为学习成果认证提供标准和为学分积累与转换提供标准。学习成果认证制度则是突破依据学习地点和学习时间作为衡量学习经历的唯一标准，以学习达到的成效作为学习经历的衡量标准，以实现对各类弹性学习时间、灵活学习地点、各类非正规非正式学习成果的认定。学分银行制度则是为学习者提供终身积累学习成果的平台，并且通过资历框架实现各类学习成果的转换，满足学习者求职、继续深造等需要。四项基础性制度相辅相成，只有搭建完善的制度体系才能支撑新时期高校网络教育治理结构的变革。

　　（一）质量保证制度质量保证

　　一直是高校网络教育发展过程中政府、高校、社会都十分关注的问题。在现代远程教育试点期间先后推出了网络教育统一考试制度、年报年检制度和个别地方开展的高等继续教育年度评估制度等。针对个别因质量问题引起社会强烈反响的高校，教育部也采取了停止其招生的行政处罚措施。但是，由于缺乏统一的标准，也没有系统性的外部质量监测和评估体系，更没有有效的准入和退出机制，各项制度的实施效果有限。因此，建立完善的质量保证制度是新时期高校网络教育发展的“攻坚点”，尤其是面对当前六类高等继续教育办学形式融合发展的趋势，如何统筹把控2,000多所高校开展的继续教育的质量，仅仅依赖和地方教育行政部门的力量是难以实现的。政府必须出台全国统一的高等继续教育办学标准，明确招生、教学、评估、发证等所有环节的质量标准，委托社会第三方开展相关的年度评估工作，借助行业组织力量建立有效合理的准入机制和退出机制，形成政府出标准、出规则，社会第三方执行、行业内部自律自治的新局面。

　　（二）资历框架制度

　　资历框架是用于衡量、沟通、衔接社会成员的各级各类学历、资格证书、技能等级证书、培训证书（如MOOC证书）、各类业绩（如创新创业、志愿服务、文化传承、科学研究、各类奖项）等多元化学习成果的等级和通用标准，是普通教育、职业教育、继续教育、职业培训以及各种业绩之间沟通和衔接的终身教育制度性系统（张伟远,等,2017）。资历框架制度不仅是关系一个或地区整体教育制度改革的一项顶层设计（郑炜君,等,2020），也是新时期高校网络教育治理的基础性支持制度，其价值体现在：第一，层面的资历框架制度是由政府、行业、高校等共同制定的，依据知识、技能和能力的不同划分资历等级，强调社会组织之间的协调性与沟通性，实现以政府为主体、行业为主导、高校为质量保障的多元治理格局；第二，资历框架制度立足多元教育供给，包括普通教育、职业教育和继续教育等，依据社会或具体行业对人才资历的具体要求，形成明确的资历等级标准，高校网络教育参照资历框架制度确定的等级标准开展人才培养方案的制定，对接不同行业能力标准或应用型人才岗位能力要求，进行人才培养模式的系统性改革，提升人才培养质量以满足社会和行业需求，彰显高校网络教育治理中的制度化优势，推动高校网络教育内涵式发展。

　　结语

　　新时期高校网络教育变革是高等继续教育转型发展的关键，同时也是互联网时代高等教育人才培养模式变革的重要方向。新时期高校网络教育双轮驱动的新定位对治理结构的调整提出新要求，既涉及高等继续教育治理大框架，也涉及高校内部治理结构的调整。政府必须建立质量保证、资历框架、学习成果认证、学分银行等关键制度，为新治理结构的运行提供支撑，并以此推动高等教育、继续教育融合发展，以及高校资源面向社会进一步开放。随着互联网时代的发展，知识生产、知识传播模式的变化，教育基本规律的变化，新时期高校网络教育将展现出更为重要的地位，进一步影响高校教学、科研、社会服务领域更深层次的变化。

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　　谢浩许玲李炜

《新时期高校网络教育治理体系的结构与关键制度》

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