现代远程教育政策发展脉络及问题分析

　　【摘要】现代远程教育的发展离不开政策的指引。自1999年我国开展现代远程教育试点工程以来，网络教育成为高等学历继续教育领域起步最晚但发展速度最快的办学形式。各试点高校在资源建设、信息化建设等方面进行了积极的实践和探索，积累了有益的经验，同时也暴露出一些不容忽视的问题。造成这一现象的原因之一就是政策不健全。本研究采用内容分析方法，对1999年至2020年间41份现代远程教育政策文本进行梳理，分析现代远程教育政策的发展阶段以及每个阶段政策的重点和导向。本文基于以上分析，获得了现代远程教育政策发展阶段的划分与各阶段特征，归纳了其中存在的问题，尝试提出了完善继续教育政策体系的建议，希望为我国新时代继续教育制度体系完善提供参考和依据。

　　【关键词】现代远程教育试点工程；现代远程教育政策；网络教育；远程教育；在线学习；内容分析法；发展阶段；政策类型；试点高校

　　一、引言

　　自1999年我国开展现代远程教育试点工程以来，网络教育成为高等学历继续教育领域起步最晚但发展速度最快的办学形式。2019年，我国网络教育招生人数占高等学历继续教育招生总人数的23%（教育部，2020）。由此可见，网络教育在推进我国高等教育大众化、构建终身教育体系过程中发挥了不可替代的作用。20年来，各试点高校在资源建设、信息化建设等方面进行了积极的实践和探索，积累了有益的经验，同时也暴露出一些不容忽视的问题。其中最受社会关注也最为重要的是网络教育质量水平与声誉问题。网络教育招生管理粗放、教学过程松散、教学过程及环节监控不到位、出口把控不严等问题使得网络教育社会声誉严重受损，其学位和文凭的含金量饱受质疑。质量与规模不匹配严重制约了网络教育发展。造成这一现象的原因很多，既有传统教育质量观的局限，也有我国网络教育发展时间较短、相关政策制度建设尚不健全的原因。贝尔和斯蒂芬（Bell&Stevenson,2006,p.9）曾指出，“如果没有理解反映了教育机构的多样性和多层次性特征的政策，要理解在我们的教育机构内发生了什么是不可能的”。本研究尝试对现代远程教育试点工程启动以来政府颁布的政策文本进行内容分析，重点回答以下问题：层面共颁布多少项政策？从时间序列上可以梳理出怎样的演变脉络？不同阶段政策的重点和导向是什么？本研究希望借此为新时代继续教育政策制定提供参考和依据。

　　二、数据来源

　　本研究选取的现代远程教育政策文本均为公开资料，主要来自各部委官网以及“北大法宝”“万方法律数据库”两个权威政策数据库。为了增强政策文本选取的代表性和准确性，本研究按照以下原则对政策本文进行筛选：一是以1999年“现代远程教育工程”的启动年份作为文件搜集的时间起点，以2020年作为文件搜集的时间终点；二是发文单位为机关；三是政策文件与现代远程教育密切相关，是涉及现代远程教育办学的专项文件或包含现代远程教育的综合性文件；四是政策类型为法律法规、规划、意见、办法、通知、条例等，可以直接体现对现代远程教育发展的态度和措施。基于以上原则，共搜集到现代远程教育相关政策文件41份，其中直接指向现代远程教育的政策文件39份，综合性文件2份。表1列举了其中部分文件。

　　三、政策文件总体情况分析

　　（一）颁布部门和时间分布

　　我国教育部是现代远程教育政策文件的主要颁布部门，共发文40份，占97.5%。另有1份是由我国发展和改革委员会、财政部联合发文，是关于统考收费标准的文件。现代远程教育政策文件的颁布主要集中在2014年以前。其中，2001—2004年文件颁布数量持续增长，于2004年达到顶峰，这一年共颁布6份关于现代远程教育的政策文件；2007年是第二个高峰，共颁布了5份文件；之后文件颁布的数量在缓慢波动中下降，2014年达到低谷（见图1）。

　　（二）颁布类型和内容分布

　　在41份现代远程教育政策文件中，其标题大致有“通知”“意见”“办法”“计划”“批复”5种。其中，“通知”类的政策文件最多，占73.2%，其次是意见类文件，占14.6%（见图2）。

　　四、现代远程教育政策发展阶段

　　通过以上分析可知，现代远程教育试点工程开展以来，教育部在宏观调控方面不断探索，制定、发布和实施了一系列政策文件。综观20年来政府颁布的关于现代远程教育工程的相关文件，可以分为三个阶段。

　　（一）启动部署阶段

　　（1999—2002年）这个阶段是现代远程教育的启动阶段，政策文件更多的是针对试点工作的相关指导文件。这个阶段共颁布了6份文件，其中关于开展试点工作的指导意见有4份，关于校外学习中心建设的指导意见有1份，加强管理提高质量的文件有1份。这个阶段的现代远程教育政策具有以下特征：

　　1.政策重点是宏观调控

　　试点初期，相关政策方面的重点是统筹规划和宏观设计。1999年教育部颁布了《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》（教电〔1999〕1号）的通知，批准清华大学等四所高校为现代远程教育第一批试点院校，对试点工作的内容、试点条件、试点政策以及对应评估检查的要求等进行了规定。2000年教育部出台了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》（教高厅〔2000〕10号），从归口管理方式、办学形式、网络教学模式、师资队伍建设、专业设置、学习制度和学位授予等方面对试点工作进行了指示。由此可见，试点初期政策主要是从宏观层面统一指挥，对试点工作进行规划，包括实施方案制定、运行机制建立等。相应地，这个阶段各种政策的使用也较为均衡，且使用次数均是20余年中的高峰。既通过强制型政策快速推动试点工作，也通过建设型政策促进试点机构转换办学理念，加强管理体制、师资队伍、网络资源等建设。

　　2.提倡探索创新

　　通过对试点初期政策文件的解读可以看出，此时教育部对于试点工作给予了很高的期待，并针对可探索的实践创新领域给出了明确的指示，具体包括：①给予充分的办学自主权。试点开始时，教育部给予试点高校极大的办学自主权，允许学校自行规定网络教育招生形式、入学标准和毕业证书形式，并且可以开设本校现行本科专业目录之外的专业。同时明确指出可根据学校的学历学位授予权资格开设包括研究生、本科生以及高职高专等层次的学历学位教育。②探索新的教学模式。期望试点高校充分利用信息技术，转换教学理念，推动教学方法、教学模式创新。③明确网络教育的双重职能。相关政策文本中明确指出现代远程教育要面向校内校外服务的双重职能，探索实现校内之间以及校外之间的课程互选和学分互认。④推动资源共享，明确提出不只是资源共享，还应有服务共享，用共享的方式推动高等教育向农村地区延伸。

　　（二）规范管理探索阶段

　　（2003—2013年）在这个阶段，第一批现代远程教育毕业生走向社会，同时试点高校也出现了一些乱象，导致社会对网络教育质量关注度持续上升。教育部在对办学乱象进行整治的同时，也印发了相关政策文件进一步规范办学行为，并部署了网络教育统考、年报年检等工作。这个阶段针对现代远程教育政策呈现以下特点：

　　1.解决办学中的问题成为政策的重心

　　试点工作开展以来，网络教育发展迅猛，招生规模日益扩大，但部分高校网络教育在实现规模大幅增长的同时，基础条件建设、教学过程管理、教学质量监控并未落实到位。甚至有些高校为追求经济效益盲目扩大招生规模，但办学条件相对不足，教学质量失控，致使高校网络教育的办学质量与品牌声誉在社会上受到广泛质疑。针对这一现象，教育部于2003年和2004年紧急印发了4个文件，针对试点工作中已出现的问题进行整治和规范。尤其是针对违规招生问题，出台了《教育部办公厅关于严格现代远程教育招生工作管理的紧急通知》（教电〔2003〕369号）和《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》（教高厅〔2003〕2号），进一步明确了现代远程教育的招生对象是成人在职学生，并再次强调高校发挥主体责任，对校外学习中心的招生宣传、注册、教学过程支持以及办学资质等进行统一管理。同时，教育部还印发了《教育部办公厅关于对现代远程教育试点学校网络教育学院开展年报年检工作的通知》（教高厅函〔2003〕1号）和《教育部办公厅关于对现代远程教育试点高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》（教高厅〔2004〕2号）。年报年检制度从2004年持续到2013年，在引导远程教育机构注重办学质量、规范办学行为方面发挥了重要作用。年报年检制度开始实行后，教育部先后查处了几所试点高校的网络教育违规办学行为，分别给予了全国停招或区域停招的处理。统考制度从2004年开始执行至今，也起到了质量把关的作用，学生的统考成绩合格被作为教育部高等教育学历证书电子注册资格的条件之一。2006年和2007年教育部颁布《教育部办公厅关于进一步加强高校网络教育规范管理的通知》（教高厅〔2006〕1号）和《教育部关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》（教高〔2007〕9号），再次明确“网络教育定位为非全日制教育”，强调试点高校的办学主体责任，要求把网络教育纳入学校的总体发展规划。但针对已经存在的问题，这两个文件并没有新的举措，仍然沿用试点初期的相关政策规定，包括招生管理、考试管理、学习中心管理、高校主体责任等方面的要求（李红燕,等,2020）。

　　这个阶段出台的政策主要是起到“亡羊补牢”的作用。大部分文件是针对发展过程中出现的一些不容忽视的问题颁布的。对应政策的使用已从试点初期的多维发力转向定向发力，强制型和引导型政策使用次数居高不下，而其他三种政策则很少使用。

　　2.以工作通知促进规范管理

　　这个阶段共颁布了32份文件，其中25份是相关工作的通知，占81%，包括：以年报年检工作为代表的、开展评估检查的通知7份；关于统考工作的通知3份；关于招生工作的通知10份；其他通知5份。直接指向规范管理的文件只有4份。这个阶段的政策主要是通过部署具体工作的方式规范试点高校的相关工作，并通过自查自报数据加强监督管理。整体来看，这种方式的效果不甚理想。由于年报年检制度的实施不够彻底，缺乏监察的环节，没有向试点院校反馈年检结果和改进意见，更没有跟招生工作挂钩，因此没能够真正实现试点院校质量改进的循环。同时，年报年检数据均没有通过任何渠道公开，也没有起到引导社会舆论、提高社会声誉的目的。

　　整体而言，此阶段政策文件主要是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏顶层设计。在质量监控方面缺乏统一的质量标准，宏观质量监控体系仍不完善，对质量观的认识仍不统一，质量文化尚未形成。

　　[参考文献]

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　　董玉霞.2019.继续教育政策：成就、问题与建议——基于《中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》实施十年的思考[J].当代继续教育（4）：23-28.

　　李红燕，薛圣凡.2020.继续教育政策变迁历程、逻辑与方向——基于历史制度主义视角[J].成人教育（19）：24-29

　　赵宏陈丽王小凯林世员张文梅李爽

《现代远程教育政策发展脉络及问题分析》

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